商務部等5部門辦公廳關于印發《城市商業提質行動方案》的通知

為貫徹黨的二十大和二十屆二中、三中、四中全會精神，落實中央經濟工作會議、中央城市工作會議和中央財經委員會第四次會議部署，大力提振消費、全方位擴大內需，完善現代商貿流通體系，充分發揮城市在國內國際雙循環中的樞紐作用，商務部等5部門制定了《城市商業提質行動方案》。現印發給你們，請結合實際認真貫徹落實。

商務部辦公廳

自然資源部辦公廳

住房城鄉建設部辦公廳

文化和旅游部辦公廳

市場監管總局辦公廳

2025年10月27日

城市商業提質行動方案

城市商業是城市經濟高質量發展的重要引擎，是現代商貿流通體系的重要組成，是大力提振消費、全方位擴大國內需求的重要載體，在繁榮市場、穩定就業、保障民生、對外開放中發揮著重要作用。為貫徹黨的二十大和二十屆二中、三中、四中全會精神，落實中央經濟工作會議、中央城市工作會議和中央財經委員會第四次會議部署，完善現代商貿流通體系和擴大消費長效機制，進一步推動城市商業轉型提質，提升商品和服務消費，充分發揮城市在國內國際雙循環中的樞紐作用，現制定如下行動方案。

一、總體要求

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，完整準確全面貫徹新發展理念，認真踐行人民城市理念，堅持城市內涵式發展，結合持續推進城市更新，實施城市商業提質行動，構建以全國示范步行街（商圈）為引領、特色商業街區為支撐、一刻鐘便民生活圈為基礎，布局合理、設施齊全、業態豐富、供給優質、安全便利的城市商業體系，激發城市商業發展內生動能，釋放多樣化、差異化消費潛力，助力經濟高質量發展。

二、完善城市商業布局體系

（一）推動步行街（商圈）高質量發展。充分發揮步行街（商圈）引領帶動城市商業體系建設的作用，打造消費升級載體、城市形象名片和對外開放窗口。開展全國示范步行街（商圈）創建，結合城市更新，“一街一策”“一圈一策”推進現有步行街（商圈）設施改造和業態升級，促進國內外優質品牌、新業態新模式新場景集聚，優化營商和消費環境，打造一批立足本地、輻射全國、面向世界的全國示范步行街（商圈）。

（二）發展特色商業街區。引導特色商業老街、工業遺址改造的創意街區、特色業態專業街區、旅游休閑街區等特色商業街區創新發展，面向所在區域、輻射全市范圍的消費人群，以獨特場景、新型業態和創新經營模式營造差異化消費體驗，為城市商業體系提供支撐。支持各地因地制宜探索開發可操作、可借鑒的特色商業街區發展路徑。建立特色商業街區運營情況重點監測和聯系機制，鼓勵通過“結對子”等方式開展街區間交流合作，指導街區深入挖掘地域特色，提升商業質量和文化底蘊。

（三）擴圍升級一刻鐘便民生活圈。進一步夯實一刻鐘便民生活圈在城市商業體系中的基礎性、保障性作用，滿足所在社區居民日常生活基本消費和品質消費需求。在有條件的地級市全面推進一刻鐘便民生活圈建設，開展全域推進先行區試點，實現試點地區市、縣主城區社區全覆蓋。引導商業資源下沉社區，聚焦布局更優化、業態更豐富、服務更優質、管理更智慧，結合完整社區建設，優化家政、養老、托育、助餐等服務設施布局，補齊社區商業網點短板，提升社區商業供給質量，打造一刻鐘便民生活圈升級版。

三、推動城市商業業態升級

（四）面向綜合消費需求培育品質業態。面向消費者綜合型購物休閑需求，在城市中心區域、重點步行街（商圈）、旅游休閑街區、夜間文化和旅游消費集聚區培育一批大型商業綜合體，集聚多元化業態、場景和服務，提升國際化、高品質消費吸引力，一站式滿足多元消費需求。改造提升一批傳統百貨店、購物中心，打造商品和服務供給豐富、購物休閑等功能齊備的消費載體。支持符合條件的商店成為離境退稅商店，擴大入境消費。

（五）聚焦特定領域需求布局專業業態。發展倉儲會員店、專業店等業態，實行儲銷一體、批零兼營，滿足特定商品供貨和消費者購買需求。因地制宜培育奧特萊斯、品牌專賣店、折扣店等業態，與旅游線路、休閑產業有機結合，打造國內外各層次優質品牌聚集地。鼓勵主題鮮明、特色突出的快閃店、買手店等新業態和動漫、游戲、電競、運動等服務消費新場景，培育“小而美”“專而精”的特色店鋪。

（六）立足日常生活需要加強業態保障。完善超市、便利店網絡布局，提升品牌化、連鎖化、智慧化運營水平，滿足城市居民即時性、便捷性消費需求。支持臨近居民區的傳統商場向“一店多能”的鄰里中心轉型，配齊一店一早、一菜一修、養老托育等基本保障類業態，引入娛樂、健身等品質提升類業態，搭載郵政快遞、代扣代繳、再生資源回收等便民生活服務功能。

（七）促進線上線下融合發展。指導商貿流通企業與電商企業合作，通過即時零售模式實現線下商業載體與線上平臺聯動，發展平臺下單+門店配送、門店下單+即時配送等模式。鼓勵電商企業與快遞企業合作，整合零散需求訂單，發展共同配送、集中配送，推廣即時配送、無人配送，提高精準響應能力，利用城市空間布局前置倉、智能快件箱、快遞綜合服務站等設施，提高末端配送效率和服務質量。

四、豐富優質商品服務供給

（八）優化商品和服務質量。引導商貿流通企業學習借鑒先進運營經驗，自主開展運營模式更新升級，建立商品準入和品控管理體系，構建高標準、可追溯的供應鏈管理系統，通過精細化管理嚴把商品質量關。創新經營服務模式，提供專業化的售前售后服務和人性化的便民服務，提升消費者購物休閑體驗。

（九）擴大多元化商品供給。促進國貨“潮品”消費，鼓勵老字號與歷史文化資源、新消費品牌聯動，打造一批“必購必帶”的城市伴手禮。擴大進口消費，發揮跨境電商零售進口積極作用，吸引國際知名品牌。發展品質電商，擴大優質商品服務供給。拓展外貿優品消費，促進內外貿渠道對接、品牌對接、產銷對接、標準對接。保障農產品消費，加強“土特產”品牌建設，發展凈菜進城新模式，豐富城市居民“菜籃子”。

（十）深化商旅文體健融合。組織開展“購在中國”系列活動，培育創新多元消費場景。支持“商業+旅游”“商業+文化”融合發展，引導城市商業設施與旅游景點、歷史建筑、演藝場館等協同聯動，開發富含地域特色的產品及服務。支持非遺相關產品和服務進入城市商業設施。支持“商業+體育”“商業+健康”業態發展，增加各類體育場地設施等服務消費場所供給，充分發揮大型體育賽事引流作用，開展配套消費促進活動，推動體育賽事進街區、進商圈。

五、強化城市商業運行保障

（十一）完善應急保供體系。建立完善城市應急保供預案，強化市場運行分析監測，提升應急響應速度。加強生活必需品流通保供體系建設，提升重點設施防災減災救災能力和供應鏈韌性。支持新建商業設施集成“平急兩用”功能，拓展存量商業設施使用場景，納入商務領域“平急兩用”公共基礎設施范圍，確保“平急兩用”公共基礎設施與城市商業設施融合性。

（十二）打通循環流通渠道。健全再生資源回收體系，加強回收點、中轉站、分揀中心等再生資源回收基礎設施建設，支持商業設施集成再生資源回收功能，推廣“互聯網+”新型回收模式，推動生活垃圾分類與再生資源回收網點銜接融合。加強二手商品流通網點建設，鼓勵有條件的社區利用閑置房屋或委托專業化運營公司設立二手商品寄賣店（點），培育多元化二手商品流通渠道。

六、優化城市商業空間利用

（十三）推動存量設施改造。深化城市零售業創新提升，“一店一策”開展存量商業設施改造，支持地方將符合條件的商業設施、文化和旅游設施改造項目納入大規模設備更新及城市更新行動支持范疇，引導商業設施因地制宜開展更新改造，優化交通組織、完善停車系統、增加公共服務設施等場地環境優化工程，引進服務業態、創新沉浸式體驗式場景等多元業態創新工程，繁榮城市商業市場。

（十四）強化新興技術賦能。加強人工智能、物聯網、云計算、區塊鏈、擴展現實等技術在城市商業體系中集成應用。在運營端，完善城市商圈大數據平臺功能，拓展全國重點步行街（商圈）客流量、營業額監測范圍和時間頻次，深入分析研判消費特點及趨勢，完善用地規劃、招商引資、物流管理、安全保障等智慧服務。在消費端，完善智能導引、精準營銷、云上購物、沉浸體驗等智慧商業新模式，推廣一批“人工智能+消費”場景。

七、完善城市商業發展規劃

（十五）科學規劃城市商業網點布局。結合本地經濟水平、產業結構、人口總量、消費需求、發展方向等因素，合理確定城市商業設施供給規模，針對市中心、區縣、社區等不同層級商業網點，圍繞功能、業態、環境、交通網絡等方面需求完善詳細規劃，避免重復建設、盲目發展。

（十六）確保城市商業發展規劃落實落地。推動城市商業規劃與城市國土空間總體規劃和詳細規劃、城市更新專項規劃等有效銜接，做到同謀劃、同部署、同推進。持續跟進城市商業網點實際建設情況，定期開展規劃落實效果評估和問題診斷，支持通過法定程序調整國土空間詳細規劃，規范引導空間復合利用和用途轉換，優化商業網點布局，推動城市商業發展規劃有效落實。

（十七）動態優化城市商業設施供給。對主要商圈、步行街、商業綜合體坪效及出租率開展動態監測，對商業設施供給過剩、運行效率低下的及時調整，供給不足的加快補齊，防范化解存量風險。穩妥有序、因地制宜規劃建設地下商業街。對新建社區商業網點實行動態配比，結合社區人口結構和周邊商業供給，合理確定社區商業和綜合服務設施面積占社區總建筑面積比例，支持社區盤活閑置場地完善便民服務。

八、健全城市商業管理體制

（十八）深化黨建引領。落實加強新興領域黨的建設工作部署，推動步行街（商圈）等城市商業市場主體加強黨的建設，服務新經濟組織、新社會組織、新就業群體和青年群體黨建工作。鼓勵各級政府部門與行業協會、智庫機構、經營主體以黨建共建為平臺，暢通溝通交流渠道，收集聽取意見建議、協調落實政策措施、幫助解決實際困難。

（十九）加強公共服務。各級商務主管部門與相關部門建立工作聯動機制，提高政策制定、市場監管效能，形成工作合力。提高政務服務效率，優化城市商業主體及消費者辦事體驗，做到行政事項“一網通辦”“一窗通辦”。支持步行街（商圈）通過引入專業化運營隊伍、成立商戶聯盟等形式，探索共管共治模式，實現規范化管理、高效率運營。

（二十）規范市場秩序。統籌考慮線上線下、商品服務等不同業態特點，制定合理的支持政策和監管標準，整治“內卷式”競爭，建立公正平等、創新自由的營商環境。構建以信用為基礎的新型監管機制，強化知識產權保護，健全消費者投訴處理和監督評價機制，推動企業誠信經營、消費者放心消費。落實落細安全生產責任，強化風險隱患排查，提高城市商業主體突發事件應急處理能力。

（二十一）強化財政支持。支持現代商貿流通體系試點城市統籌使用中央財政資金，推動城市商貿流通企業開展運營和服務設施設備改造，豐富門店網點布局。根據商貿流通行業特點和發展規律，落實小微企業稅費優惠政策，引導企業誠信納稅、合規經營，支持城市商業小微企業創新發展。發揮各類金融機構作用，豐富金融產品和服務，支持符合條件的商業地產項目發行不動產投資信托基金（REITs），為城市商業提質提供長效融資支持。

商務部召開《城市商業提質行動方案》專題新聞發布會，以下為文字實錄：

每日經濟新聞記者：近年來，部分地方出現商業營業用房空置現象，造成資源浪費。《方案》提出要優化城市商業設施供給，請問自然資源部在規劃、土地方面有哪些具體的政策舉措，用以盤活存量商業用房用地，促進實體商業發展？

自然資源部國土空間規劃局副局長李亮

近些年來，為解決商業用房空置率較高等問題，自然資源部積極研究出臺相關規劃、土地政策措施，支持地方盤活存量商業用房，促進實體商業高質量發展。

        一是細化摸底調查，及時掌握存量商業用房底數。已部署在城市國土空間監測工作中，在全國297個地級及以上城市的城區監測范圍內，采集零售商業場所等的空間位置、占地范圍、建筑面積、建設狀態、商業屬性等內容，形成監測數據，為地方開展規劃正向優化、商業用地調控等提供數據支撐。

        二是強化規劃引領管控，優化商業用地空間布局。在指導地方編制實施國土空間規劃中，強調綜合考慮區域功能定位、市場需求、現狀存量等情況，合理安排商業用地的規模、結構和布局；鼓勵商業、餐飲、休閑等商業功能與居住功能適度混合，打造15分鐘社區生活圈；支持地方結合國土空間規劃實施年度體檢和五年評估，進一步優化商業用地的規模、結構和布局。

        三是支持存量空間盤活優化。發布了《城市存量空間盤活優化規劃指南》，作為國土空間規劃體系中首個聚焦存量盤活的技術標準，《指南》提出地方可以結合實際，分層編制、動態編制詳細規劃，并動態維護，有效應對了存量提質增效階段項目面廣點散、推動周期長的特點，為盤活存量商業用房用地增加了操作彈性。

        四是明確過渡期支持政策。對于利用存量商業用房和土地資源發展新業態、創新商業模式、開展線上線下融合業務以及建設電子商務快遞物流項目，利用商業、辦公等存量房屋舉辦養老機構，閑置商業用房作必要改造用于舉辦醫療機構等情形，可享受過渡期支持政策，在5年內按原用途和權利類型使用土地。

        五是支持收回收購商業用地。今年會同財政部聯合印發《關于做好運用地方政府專項債券支持土地儲備有關工作的通知》(自然資發〔2025〕45號)，指導各地充分運用專項債券資金開展土地儲備工作，收回收購包括商業服務業用地等在內的閑置存量土地。

        六是開展低效用地再開發試點。允許試點城市優化存量商業土地利用，并明確允許按新規劃用途自行改造或聯合改造、支持低效商業用地轉型等具體舉措，推動土地混合開發和用途合理轉換。

第一財經日報記者：近年來，我國大力推進城市更新行動，7月召開了中央城市工作會議。《方案》中強調結合持續推進城市更新，構建布局合理、設施齊全、業態豐富、供給優質、安全便利的城市商業體系。請問住房城鄉建設部將如何在城市更新過程中推動城市商業更新提質發展？

住房城鄉建設部建筑節能與科技司副司長張雁

城市商業體系是實施城市更新行動，優化城市結構、完善城市功能、提升城市品質的重要載體。今年印發的《中共中央、國務院關于推動城市高質量發展的意見》、《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于持續推進城市更新行動的意見》，對加強傳統商業設施改造利用，構建城市便民生活圈，改造提升商業步行街和舊商業街，以及培育消費新場景都作出了明確要求，指出了實施路徑，提供了支撐保障。住房城鄉建設部將會同商務部等部門共同抓好貫徹落實，結合實施城市更新行動，從規劃、建設、管理三方面，協同構建布局合理、設施齊全、業態豐富、供給優質、安全便利的城市商業體系，賦能城市高質量發展。

第一，在規劃上，重點是深入開展城市體檢，科學編制城市更新專項規劃，促進城市商業體系布局優化和功能完善。今年，我部城市體檢范圍擴展到地級以上城市和部分縣級市，共有499個城市，對這些城市的小區、社區和街區進行體檢，深入查找群眾急難愁盼問題，摸清商業服務設施、服務內容等方面的短板弱項，建立問題臺賬，提出整治建議。同時，依據城市體檢結果，編制實施城市更新專項規劃，統籌謀劃包括各類商業設施在內的城市更新重點任務、建設項目確定實施時序，建立完善“專項規劃-片區策劃-項目實施方案”的規劃實施體系，有力有序有效的推進各類項目的更新改造。

第二，在建設上，重點是結合完整社區建設、老舊街區改造和歷史文化保護傳承統籌推進各類商業設施改造，促進商業業態升級。近年來，我部會同商務部等部門在106個社區開展完整社區建設試點，改造養老、托育、便利店等各類服務設施2200余個；會同國鐵集團在5個城市開展老舊火車站與周邊街區統籌實施更新改造試點，因地制宜發展新業態、新模式、新場景，營造了多元有序的商業氛圍。接下來，我部將發揮好這些工作中積累的好經驗好做法好模式，持續推進各層級商業設施改造。在社區層面，我們將聚焦為民、便民、安民，推動完整社區擴面提質增效，協同做好城市一刻鐘便民生活圈擴圍升級，建設讓群眾滿意的“好社區”，提升社區商業供給質量，讓居民在“家門口”就能夠享受到精準化、精細化的優質服務。在街區層面，我們將重點推動老舊街區、老舊廠區功能轉換、業態升級、活力提升，豐富商業業態，促進新業態、新模式、新場景集聚，因地制宜打造一批活力街區，助力城市商業提質行動的實施。在歷史文化保護中，我們將加強歷史建筑、歷史文化街區保護利用，引入文化展示、特色商業、休閑體驗等新功能，推動歷史文化保護傳承與商業設施協同聯動，積極拓展新消費場景。

第三，在管理上，重點是以城市管理進社區工作為載體，提升營商環境和消費環境，助力城市商業平穩運行。一方面，我部指導各地聚焦流動攤販、跨店經營、商業外擺等城市治理難點問題，通過城市管理進社區，探索創新優化政務服務、加強智慧治理、規范文明執法、推動多元共治等工作路徑和方法，持續優化提升步行街、商業街區、沿街商業營商環境，激發消費市場活力。另一方面，將組織開展城市小微空間的整治提升工作，以市容環境、街區風貌、城市家具等為整治提升主要內容，在公共空間中精心培育公共空間新業態空間，打造城市公共空間新消費場景，推動城市環境品質和城市治理能力整體提升，更好的促進城市商業的更新提質發展。