隨著國土空間規劃體系的建立，現階段村莊規劃的定位也發生了變化，既要滿足“多規合一”的要求，又要滿足實用性村莊規劃發展、落實鄉村振興戰略的要求。文章結合小山南村實用性村莊規劃編制中存在的問題，分析國土空間規劃體系建立對村莊規劃編制的影響，并提出相應的對策。

　　1 國土空間規劃體系下村莊規劃編制分析

　　1.1 村莊規劃定位的轉變

　　2019年5月28日，國務院發布《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見([2019]18號)》，明確村莊規劃是法定規劃，是國土空間規劃體系中鄉村地區的詳細規劃;明確在城鎮開發邊界外的鄉村地區，以一個或幾個行政村為單元，編制“多規合一”的實用性村莊規劃。

　　在國土空間規劃體系中，將詳細規劃分為城鎮開發邊界內和城鎮開發邊界外的詳細規劃，城鎮開發邊界外的詳細規劃分為功能單元規劃、鄉村規劃。在新的國土空間規劃體系中，村莊規劃的定位發生了改變，更注重修建性詳細規劃范疇，故村莊規劃編制要滿足實用性要求，以便指導村莊規劃具體建設。

　　1.2 由“單一規劃”轉變為“多規合一”

　　在土地利用總體規劃中，村莊規劃主要注重耕地保有量、基本農田保護面積、建設用地總規模、新增建設用地指標等約束性指標控制以及土地用途與管制區的嚴格控制，但對村莊內部具體建設缺乏明確的引導，對產業發展布局以及公共基礎建設內容缺乏考慮。

　　城鄉規劃中村莊規劃注重建設用地的具體建設以及產業發展的布局，同時兼顧公共基礎建設，但對耕地保護以及建設用地總規模等約束性指標考慮較少，不利于耕地保護與建設發展動態平衡發展。隨著規劃部門職能的整合和空間規劃體系的建立，村莊規劃由原來的“單一規劃”轉變為“多規合一”，編制“多規合一”的實用性村莊規劃，要突出生態優先、節約優先的原則，統籌謀劃村莊發展目標，落實生態保護紅線，統籌耕地和永久基本農田保護，重視調整優化村域土地利用布局，盤活利用農村零星分散的存量建設用地，統籌布局農村生產、生活、生態空間，合理安排農村產業發展、耕地保護、村莊建設、生態修復、公共設施等各類用地，明確各類設施建設要求。

　　1.3 更加強調規劃的實用性

　　構建國土空間規劃體系提出，要有機融合村土地利用規劃、村莊建設規劃，即用約束性指標/目標控制村莊無序發展、占用耕地的情況，根據村莊分類和國土空間開發保護的實際需要，合理確定規劃內容深度和工作重點，編制能用、管用、好用的實用性村莊規劃，在村域內最終形成“一張藍圖、一本規劃”。

　　2 村莊規劃編制中存在的問題

　　2.1 新增建設用地指標難以落實

　　《自然資源部辦公廳關于加強村莊規劃促進鄉村振興的通知》指出，村莊規劃中預留不超過5%的建設用地機動指標，同時要求一般不再新增產業用地?？傮w而言，村莊建設用地規模變化量不大。

　　嚴格落實上位空間規劃的永久基本農田保護線、生態保護紅線，嚴格控制城鎮開發邊界線的無限擴延。新增建設用地指標難以落實體現在以下兩方面：一方面，不突破上位空間規劃建設用地總規模、耕地保有量不減少約束性指標，新增建設用地指標緊缺，除用于落實國家級、省市縣級重點項目，村級項目的落實受到限制;另一方面，為保證不增加建設用地總規模，可通過拆舊建新置換新增建設用地指標，但大規模的拆舊區已納入縣級增減掛鉤項目里，單戶單宅的拆除置換新增建設用地指標可行性不強，原因主要是不利于節約集約用地政策要求，且投入成本過大。

　　2.2 對村民精神層面關注不夠

　　村莊規劃編制主要解決了村莊建設、村莊發展的問題，重點從產業發展、風貌建設、國土綜合整治方面規劃，更多地關注了物質層面的需求，重心主要集中在提高村民收入、改善人居環境等方面。但對村民精神層面的需求關注度不高。村莊規劃建設堅持以人為本，加強農村精神文明建設，進一步滿足村民在精神層面的需求，重點解決留守兒童、空巢老人等問題。

　　3 實例分析

　　3.1 概況

　　小山南村是壺關縣龍泉鎮轄區的行政村之一，位于縣城西南3公里處，東面與長治市郊區相鄰，西面是四家池，南面毗鄰三家村。從小山南村車行10分鐘可到達龍泉鎮，車行20分鐘可到達壺關縣，出行交通便利。

　　小山南村2020年全村戶籍人口841人，總戶數308戶，常住人口820人，共285戶。其中6-15歲95人，60歲以上110人，80歲以上12人，村內60歲以上的人口數為112人，占總人口數的14%。根據對村莊人口變化情況的統計分析，小山南村現狀人口處于持續穩定階段，但從人口年齡結構來看，逐步趨于老齡化。

　　小山南村主導產業為第一產業和第三產業(見圖1、圖2)。第一產業：在農業方面，小山南村主要種植玉米，畜牧業以羊、豬、雞為主，村域內有一處養雞場;除此以外，小山南村依托紫團公司產業鏈，結合村情實際，發展了蔬菜大棚40余座以及紫豐有機肥料項目，帶動了30余戶80余人實現了增收;建設了100KW村級光伏發電站，年收益10萬元左右。義德盛鄉合作社發展了100畝旱地西紅柿種植，帶動20余名貧困人口人均增收4000元。第二產業：小山南村有1家迅佑生物科技有限公司，主要經營飼料添加劑的研發、生產和養殖技術服務。第三產業：村莊陶藝體驗旅游項目一期工程已完工，旅游產業正處于蓬勃發展階段，項目建成后，將實現村集體經濟持續壯大，群眾的增收渠道進一步拓寬，但旅游設施還有待提高。

　　3.2 規劃定位

　　《國家鄉村振興戰略規劃(2018—2022年)》提出，分類推進鄉村發展應順應村莊發展規律和演變趨勢，根據不同村莊的發展現狀、區位條件、資源稟賦等，按照集聚提升、融入城鎮、特色保護、搬遷撤并的思路，分類推進鄉村振興，不搞一刀切。根據規劃分類，小山南村屬于集聚提升類村莊。

　　依托現有的產業資源、人文資源及自然資源條件，引入“電商+直播”新型業態，構建“農業+陶藝+教育+電商+旅游”的區域產業體系，將小山南村打造成能帶領村民致富的產業發展型鄉村、能體驗濃濃耕讀陶文化的藝術型鄉村(見圖3)、能引導電子商務創新發展的網紅型鄉村、能代表壺關地區鄉村振興戰略建設成果的樣板型鄉村、能體現長治地區綠色生態文明的美麗宜居示范型鄉村、能承擔長治地區區域性綜合服務職能的集聚性功能型鄉村。

圖1 民意調查統計圖

圖2 村莊現狀問題匯總

　　3.3 村域綜合整治

　　1)國土綜合整治與生態修復。小山南村現有廢棄采礦用地2處，應加快廢棄地的生態重建、破損農地的修復，治理內容以生態修復和污染治理為主。土地復墾項目主要為閑置用地和低效用地復墾。對村莊東部、南部舊村區域閑置宅基地和廢棄宅基地開展整治工程，推進農村土地節約利用，提高土地利用率，改善人居環境。

　　2)人居環境提升。人居環境提升主要包括整治類和拆除類兩方面。整治類：局部整治與全面整治彈性實施，對于現狀較新、外墻面為面磚或涂料、平頂、外觀較好但局部有違章搭蓋、屋頂雜亂等情況的農房，應根據現狀進行平改坡以及必要的更換門窗、欄桿等局部整治;對于改革開放后所建、無地域特征、老舊或外觀較差及處于重要地段對景觀影響較大的農房，應結合鄉村整體風貌特征進行全面有機整治提升。拆除類：對于兩違搭建，臨時、棚、簡、破等建筑，拆除臨時用地上修建生活、生產用房(棚)、自行開墾菜地果園等永久性、半永久性建筑物(構筑物)的行為;拆除在原有宅基地或其他建筑上擅自加建二層及以上樓層。

　　3.4 村莊規劃編制存在的問題

　　3.4.1 基本農田與“三調”沖突情況

　　永久基本農田與“三調”數據沖突的面積為58.0863公頃。由于永久基本農田劃定受精度、準確度等因素影響，出現永久基本農田紅線與村莊建設用地重疊現象。

　　規劃建議下一步基本農田核實整改工作中依法依規整改。1)調整建議：規劃將保留永久基本農田內的園地、林地、草地等用地;永久基本農田劃定之前已建成建設用地建議復耕，逐步調出建設用地。2)補劃建議：按照1:1.5的比例劃定永久基本農田儲備區。按照“數量不減、質量不降、布局穩定”的要求進行補劃，補劃的永久基本農田必須是坡度小于25度的耕地，原則上與現有永久基本農田集中連片。

　　3.4.2 村莊規劃與上位規劃無法更好銜接上位空間規劃尚未批復，約束性指標和目標無法完全落實上位空間規劃，所以存在村莊規劃編制完成后無法備案，無法落實到空間規劃“一張圖”中，村莊建設項目用地報批工作不能進一步開展。

　　4 結論與建議

　　國土空間規劃體系下村莊規劃的編制要全方面全要素為村莊具體建設提供實用性的指導意見。要以第三次國土調查底數為基數，結合土地確權數據和實測地形圖，落實耕地保有量、永久基本農田、建設用地總規模以及生態保護紅線等指標的約束，統籌考慮產業發展空間和基礎設施公共服務設施的布局，深化村莊建設發展的詳細規劃，形成“多規合一”具有實操性的村莊規劃，同時保證與“一張圖”數據的統一性。調研過程中，要充分重視村民對規劃編制的意見，不大拆大建村莊悠久歷史建筑，盡量保留村莊原始風貌，讓村民望得見山、看得見水、記得住鄉愁。

　　綜上，為使村莊規劃與上位規劃更好地銜接，建議把主要目標/指標、“三區三線”落實到位，給村莊規劃留下發展的彈性空間;此外，要制定出臺村莊規劃相應的實施政策，以便惠民項目更快更好落地，村莊更快更好發展。(作者：劉彥利)