當前，相關政府部門正在制定“十三五”產業技術規劃。黨的十八屆三中全會提出要健全技術創新市場導向機制，發揮市場對技術研發方向、路線選擇、要素價格、各類創新要素配置的導向作用。為了在產業技術規劃制定和實施中更好地落實該精神，本文以能源產業為例，總結美國、日本等典型發達市場經濟國家的做法和經驗，以資借鑒。
典型市場經濟國家制定和實施產業技術規劃的做法
產業技術規劃屬于應用需求明確的技術開發計劃，具有與一般科技計劃不同的特點，其制定和實施亦有所不同。
(一)產業技術規劃的制定
為促進本國技術創新，美國、日本通過制定產業技術規劃資助產業關鍵技術研發。其制定過程具有如下特點：
1.根據長期戰略目標制定產業技術規劃
產業技術規劃為國家戰略服務，根據產業發展的戰略目標來制定。例如美國、日本的能源產業技術規劃，始終為國家能源戰略服務。在20世紀70年代石油危機至上世紀末，美國以追求能源獨立自主為目標，其能源產業技術規劃主要支持開發替代燃料、節能、提高能效以及發展可再生能源等；在本世紀的最初8年，能源戰略重點放在能源供給擴張上，當時的政府加大了對替代能源和新能源技術開發的支持，提出了《氫燃料計劃》等產業技術規劃；2008年以來，奧巴馬政府提出發展清潔的替代能源，產業技術規劃以支持可再生能源發展為主。
日本圍繞能源來源的多元化和自主化、節能等能源戰略，大力發展新能源、開發節能技術，1974年制定了第一個綜合新能源技術開發長期規劃《新能源開發計劃》，計劃的時間目標定在2000年，主要支持開發太陽能、地熱能、合成天然氣以及氫能等新能源；1978年啟動了節能技術開發計劃；2004年，日本通產省公布了“新能源產業化遠景構想”的遠期戰略計劃，提出把太陽能和風能發電等新能源技術扶植成支柱產業。
2.組織利益相關方參與，確保規劃公正合理和有效實施
產業技術規劃將影響到廣泛的利益相關者，讓利益相關方參與規劃制定，能夠為行業協同行動打下良好基礎。美國能源部在制定智能電網計劃的過程中，引導所有利益相關方參與，建立了公開、公正、合作的科學決策機制，不斷滿足合理需求，在達成全社會共識的基礎上推動智能電網建設，確保消費者、企業等社會各方均能受益，最終實現整體效益最大化。例如，2003年7月，美國能源部在召集政府、電力企業、設備制造商、大學和國家實驗室等部門代表探討的基礎上，出臺了“智能電網2030”計劃，確定了智能電網的基本框架。后來，美國電網建設基本按照該計劃推進。
3.設有明確的市場目標，根據需求選擇技術領域
產業技術規劃著重解決國家重點需求領域所面臨的問題和挑戰，因此設有較為明確的需求目標，并根據產業發展目標來倒推、選擇技術資助重點。如美國1997年開始實施的“百萬光伏屋頂計劃”，目標是到2010年，把光伏發電成本從22美分/千瓦時降到7.7美分/千瓦時以下。日本新能源產業技術綜合開發機構(NEDO)于2006年制定了一個新的計劃“光伏發電技術研發4年計劃(2006?2009)”，其子項目“下一代光伏發電系統研發”的目標是2020年光伏發電成本降至14日元/千瓦時，2030年降至7日元/千瓦時。
4.建立配套政策體系，確保產業技術研發成果能夠產業化應用
為了推動產業技術規劃的實施，各國還出臺相關配套政策措施予以支持。美國支持能源產業技術應用的政策很多，包括生產和消費補貼、強制能效標準、政府采購等，如1992年，美國聯邦政府根據《能源政策法》設立了生產稅減免政策，國家對符合條件的風電設施和其他可再生能源前10年運營期間所發電力提供1.5美分/千瓦時的所得稅減免(每年根據通貨膨脹率調整)；2007年頒布的《能源獨立與安全法》規定，到2020年美國汽車平均油耗須降低40%，達到每加侖35英里；為推廣應用新能源汽車，奧巴馬2009年簽署了總統命令，要求聯邦各機構在2015年前100%地購置混合動力汽車或電動汽車。
日本政府在支持新能源技術發展的過程中，采取了研發與示范(RD&D)三位一體的研發、示范和推廣體系，除了資助技術研發外，還開展了大量的應用示范，并為用戶提供高額補貼，系統性地推動新能源技術走向商業化應用。如日本中央政府在1992至1993年通過法令設立了“凈電量計量”(用戶自發的多余電力可以以電力零售價格賣給電網)規則掃除分布式電力發展障礙后，于1994年實施了“居民光伏系統監測計劃”(1997年重命名為“居民光伏系統推廣計劃”)，對每戶居民住宅用光伏系統提供總造價(含施工費)一半的補助；1997年給使用新能源和可再生能源發電的地方政府(2005年，非營利組織也能夠獲得支持)提供補貼，容量在10千瓦及以上的光伏系統能夠獲得至少一半的安裝成本或者40萬日元/千瓦的補貼(在地方政府支持的情況下，為1/3的安裝成本或25萬日元/千瓦)；1998年給安裝50千瓦以上光伏系統(在安裝多個新能源的情況下，10千瓦以上的光伏系統)的企業補貼約1/3的安裝成本，并提供90%的債務擔保。
(二)產業技術規劃的實施
在產業技術規劃實施過程中，美國、日本建立了一套規范、嚴密、完整的項目評選、管理和評價機制，確保實現規劃目標。
1.采用技術性和經濟性雙重評審標準，以招標方式選擇項目承擔方
產業技術項目通常采用招標方式確定研發項目承擔單位，評標過程中，項目管理部門會對項目進行技術性和經濟性兩方面的評審，選擇技術先進并能夠取得廣泛經濟社會效益的項目。另外，在技術應用前景尚不明朗時，項目管理部門不會事先對項目技術路線進行評判取舍，會資助多種技術路線同時開展研究。例如，日本資助新能源技術開發時，每種替代能源可能有多種技術路線來實現，NEDO并不自己取舍技術方案，而是支持各種方案的研發和試驗驗證，最終由市場進行選擇。
2.根據研發階段選擇項目資助比例，保持技術研發資助的持續性
產業技術研發項目涉及從基礎研究至試驗開發多個階段，保持各階段的銜接和持續性才能促使一項新技術最終研發成功。美國在資助能源技術研發過程中，資助按照可再生能源和節能技術的成熟程度，對技術研發項目給予持續的資金補助，以降低私人企業的投資風險，提高其增加技術研發投入的積極性。在項目最初的可行性研究階段，美國政府一般給予100%的資金補助；在基礎研究和工業性試驗階段，由于所需資金數量較大，產品的市場前景不明朗，資金補助的比例維持在50%?80%的高水平；即使在生產工藝研究和產品定型階段，為有效降低技術研發投資的風險，補助比例一般也不低于50%。這種做法有效保證了技術研發活動的持續性，形成了較為充足的新技術和新產品的儲備。
3.對技術研發示范項目進行成本效益評估，分析技術的推廣應用價值
產業技術只有具備應用價值才適合推廣，因此，對重大產業技術示范項目進行成本效益評估就勢在必行。美國能源部在推進智能電網建設過程中，除了對整個智能電網規劃進行了成本效益評估外，還于2008年委托美國電力科學研究院開發了一個評估智能電網示范項目成本效益的方法，對政府資助的不同智能電網示范項目進行比較，選擇合適的技術予以推廣。日本在1988?1993年期間開展了大量的光伏系統應用示范，在電力公司獨立電源應用示范項目成功的基礎上，還在公園、學校、醫院、展覽館等公用設施以及市場龐大的民用住宅屋頂開展了光伏發電應用示范工程，對示范項目的成本效益評估表明，光伏系統在技術上已基本過關，關鍵是經濟問題。
啟示和建議
在開始邁入創新驅動發展的新時期，為提高我國產業技術規劃制定和實施的科學性和有效性，建議如下。
(一)各方參與，共同圍繞國家長期戰略需求科學制定產業技術規劃
在產業技術規劃制定過程中，一是要建立協調各方合作參與產業技術規劃制定的科學決策機制，提高規劃制定的參與度、透明度、開放度，確保利益相關者均能受益，實現整體效益最大化。二是立足長遠，從國家長期戰略需求出發對未來產業發展進行總體規劃，通過堅定、清晰的戰略目標持續引導產業技術進步和創新。產業技術規劃應具有較強的長期性和戰略性，同時政府給予持續穩定的支持，才能引導企業進行長期的研發投入，最終促進整個產業的技術創新。
(二)遵循需求導向原則，加大產業技術規劃與市場目標結合的程度
首先，制定目標導向的產業技術規劃。圍繞國家重大需求來確定規劃的重點領域和技術方向，并設定明確的產業化和市場化目標，結合目標選擇資助對象和重點。
其次，在研發方向、技術路線選擇上，充分發揮市場的主導作用。我國產業技術發展已經進入到引進技術消化吸收再創新與自主研發產業化相結合的階段，技術創新不確定性增大。政府應該給任何有希望的技術項目提供資助，由市場最終對技術進行選擇。
再次，評審和驗收中加大經濟性評價指標的比重。改變項目評審和驗收中技術指標占比較大、經濟指標占比較小的做法，加大對項目商業化潛力、技術成果效益等產業化目標的考核，支持成果可轉化且經濟社會效益大的項目。
(三)提高產業技術規劃的系統性，完善技術市場化的配套政策支持體系
一項新技術最終的成功需要研發各環節的支持，同時新技術開發出來后，往往還需要需求政策的配合支持才能實現產業化應用。2014年12月，國務院印發了《關于深化中央財政科技計劃(專項、基金等)管理改革的方案》(以下簡稱《改革方案》)，《改革方案》針對創新鏈條脫節的問題，將支持各產業領域研究的科技計劃整合成國家重點研發計劃，提出從基礎前沿、重大共性關鍵技術到應用示范進行全鏈條創新設計，一體化組織實施，為加強產業技術研發至示范各環節的銜接和協調奠定了基礎。在制定產業技術規劃時應落實好《改革方案》的精神，按創新鏈條進行系統性規劃，并增加對成果轉化環節和產業化示范項目的支持力度。另外，重視技術創新的需求政策，通過節能環保標準、政府采購、用戶補貼等配套政策措施促進先進適用的新技術走向市場。
(四)完善產業技術研發項目評估機制，推動經濟社會效益大的技術走向應用
為推進產業技術規劃項目最終走向市場，需要圍繞市場化目標對技術研發項目進行評估以促進其應用。一方面需要對產業技術研發項目實施過程進行定期評估。由于技術研發存在較大的不確定性，項目實施中需進行定期評估并調整甚至終止。評估時根據技術研發項目的組織、技術和經濟等方面的情況，分析項目的目標實現情況、商業優勢、產業化計劃可行性等，并根據新情況及時進行調整。另一方面，需要對開發出的技術應用進行成本效益評估，以決定是否推廣應用。既需要對某一項目是否達到預期目標進行評估，也需要對不同的技術路線進行比較，選擇經濟社會效益大的技術進行推廣應用。
