城市，就如同一個大戲臺，戲臺上的演員各式各樣，所演的角色需求也各不相同。而政府則自然而然成為這個大戲臺臺前幕后的總導演，須根據各式演員群體的需求變化而去尋尋覓覓，找到使整個戲臺演活的最佳辦法與途徑。

 

　　視情而論，大戲臺有新舊之分、有大小之別。于是就帶來一連串的問題，比如交通運輸、城市管理、功能布局、舊城改造等，尤其是舊城改造，這已成為我國眾多城市遇到的一個較普遍性問題。當然，舊城改造是時代發展到拐點必然經歷的階段，也可以說是勢不可擋的歷史車輪的推力所至，恰好印證了“破舊立新”的哲理。

 

　　“破是為了立”。而“破”與“立”說來簡單，但實施起來，的確是情況紛繁復雜。舊城改造不單是廣州遇到，目前全國多數城市也面臨著這一情況的挑戰。可以說這個問題已嚴肅地擺在了執政者面前，擺在了建設者面前，也已經成為一個社會問題，弄不好就會引起社會不穩定，導致系列難題出現。

 

　　一切矛盾的焦點，無外乎“利益”二字。之所以說舊城改造是困局，就是政府與百姓如何處理好各自的利益均衡問題。其涉及最核心的就是“社會公正”問題。舊城改造牽涉老百姓的利益，其愿望是各種權利在社會成員之間合理分配，每個人都能得到其所應得的。而政府呢，則希望社會成員承擔該承擔的各種義務。要實現這種合理的分配與承擔，就要形成與之相應的制度體系。

 

　　舊城改造之大背景

 

　　近年來，隨著新型城鎮化進程的加快，舊城改造自然而然成了第一需要面對的難題。實施舊城改造就必然拆舊建新，拆舊，這里面的情況又非常復雜。可是全國因拆遷而引起的沖突事件曾多次發生，給黨和政府的形象以及中國特色社會主義的推進帶來不良影響，已成為社會和政府共同關注的“熱點”與“焦點”。透過這個“熱點”與“焦點”不難發現，其起因在于城市拆遷過程中隱含著重要的經濟利益分配不均的因素。現實中所有的矛盾和糾紛，無不源于利益的對立和沖突。無論是拆遷人，還是被拆遷人，作為理性的市場主體，均有尋求自身利益最大化的動機，政府追求“拆”得又快又省，被拆遷人追求“補”得及時合理。在“拆”與“補”這一對矛盾中，“補”是矛盾的主要方面，直接決定“拆”能否順利展開。拆遷沖突事件的發生，不僅表明公眾權益和社會穩定已受威脅，黨群關系和政府形象已受損害，而且反映出拆遷管理和公權行使不規范，平等溝通和民主協調很不到位。因此，保障公眾權益、維護社會穩定、理順黨群關系、塑造政府良好形象，就必須妥善解決拆遷沖突問題，而“正確認識和解決拆遷過程中的經濟利益分配，規范公權”是政府應該努力探索的有效途徑，以實現和諧拆遷。舊城改造是改善人居環境、實現土地集約利用的重要途徑，是激發城市生機與活力的重要手段。

 

　　改善居民的生活環境和居住條件，提高城市的綜合競爭力，這已成為擺在當代中國人面前待解的現實課題。

 

　　抵近同德圍察實情

 

　　歷史是一面鏡子，它照見昔日的潮起潮落，也引領人們進入理性的思考。上世紀80年代，在我國曾經出現過“蘇南模式”，說的是以蘇州、無錫、常州為核心區域的蘇南地區，沖破計劃經濟的束縛，鄉鎮企業異軍突起。經濟學家費孝通和吳敬璉先生都對“蘇南模式”給予了充分肯定，說這一模式是對傳統增長方式和傳統發展觀的突破。其中有四個重要的觀點，值得我們品味：一是從“環境換取發展”到“環境優化發展”;二是從“政府口袋第一”到“百姓口袋第一”;三是從“招商引資‘強政府’”到“社會建設‘強政府’”;四是從“只長骨頭不長肉”到“既長骨頭又長肉”。

 

　　同德圍，位于中國廣州市西北角，面積3.59平方公里，清朝到民國時期屬于南海縣恩洲堡，在解放后取同心同德之意，故名同德圍。說起我們廣州的同德圍問題，還得追溯到20多年前。1990年，同德圍被政府規劃成大型的住房解困區，開始接收來自全市的困難戶、拆遷戶。1996年起，因修地鐵和內環路，數以萬計的拆遷戶從荔灣區的老西關遷來這里。1998年左右，上千名教師也搬進了這里的“教師新村”。原本是一片農田菜地的同德圍建起了一棟棟安置房、解困房、周轉房、保障房。由于緊鄰老城區中心，樓價租金相對便宜，同德圍也吸引了相當多的外來工入圍租住。至2000年底，同德圍原有耕地已全部被征用，昔日漁村已經成為一個人口稠密的新興小區，在3.59平方公里的土地上常住人口近30萬，相當于一個縣城的人口規模。然而，由于交通、教育、醫療等相關公共配套沒能跟上人口增長的步伐，同德圍慢慢地成了一個被圍困的地方。

 

　　長期以來，雙向兩車道的西灣路和西槎路貫穿“圍城”南北，成為30萬居民出行的“華山一條路”。 由于這里居住的以遷拆戶、安置戶、低保戶、外來工居多，同德圍成了一個備受關注的“話題小區”：從拆遷戶遲遲拿不到房產證到廣州水泥廠搬遷，從貨運市場搬遷到上步橋被撞塌陷，同德圍的話題經常見諸報端，可只是說說而已。因而有同德圍的居民戲稱，這里是“被遺忘的角落”。

 

　　同德圍的市民對廣州市的建設發展作出了很大的犧牲和貢獻，但他們自己卻被圍了：遭遇了出行難、就醫難、就學難。同德圍變成了“難受圍”。政府也曾多次提及“解圍”之事。可構想一拋出就被“彈”了回來，同德圍的居民不答應、不買賬。原因是：政府“一廂情愿”。就這樣，同德圍舊城改造一直局限于“紙上談兵”， 未看到“突圍”的實質性舉措。

 

　　我們經常講，辦法總比困難多。只要懷揣著為民之心去謀事、去盡責、去奉獻，就會有解難之法。2012年，廣州市委市政府定下幫助同德圍“突圍”的決心。

 

　　就是這一年的2月23日，同德圍地區綜合整治工作咨詢監督委員會正式掛牌成立，市政協委員韓志鵬被推選為該委員會主任。這是廣州首次在專項工程中成立專門的社會監督機構。該委員會成立之初，共有包括黨員代表、人大代表、政協委員和居民、村民、企業代表在內的代表等20人。2月24日，該委員會實現擴編，在原有的20名成員基礎上新增17名居民，整個委員會成員擴充至37名，其中居民和原住村民29人，占總人數的78%。

 

　　2月25日，《同德圍地區綜合整治工作方案(征求意見稿)》以非官方的形式在大洋網等各大網站進行發布。

 

　　3月9日下午，該委員會組織工作人員在公共場所和小區門口向同德圍地區的居民派發了1000多份《同德圍綜合整治工作任務征求意見表》。

 

　　3月16日，同德圍地區綜合整治工作咨詢監督委員會對電子郵箱、問卷調查表、現場征求意見會、信箱等4個渠道收集來的近1000條群眾意見進行分類，將已經整理出近100頁的群眾意見反饋情況材料，并將《同德圍地區綜合整治工作任務(征求意見稿)》中所列的22項重點工作之外的12條意見列出，正式提交至廣州市政府。

 

　　截至3月17日晚上，該委員會共回收民意問卷770份、電子郵件180封、群眾來信16封、微博私信63封，共1029條意見，以及不少在居民意見會現場征集的意見。在有文字依據的材料中，居民對政府整治工作支持率達99.8%，僅有0.2%的群眾不贊成個別項目。

 

　　同德圍“突圍”引發專家學者熱議。一天，市長陳建華來到同德圍專門與同德圍地區綜合整治工作咨詢監督委員會的代表們座談，陳建華充分肯定了委員會的前期工作，并表示，為市政工程專門成立一個民間的社會監督和咨詢機構，是廣州社會管理工作的一次大膽創新。

 

　　“同德圍模式”之啟示錄

 

　　“水可載舟，亦可覆舟”。政府的管理和服務要讓群眾滿意，古今同理。許多事實告訴我們，翻個筋斗明個理，這個理就是時刻牢記百姓利益是最高利益，這是社會管理的根本。同德圍，可以說是中國這個時代發展過程中典型的代表性區域，也是社會管理工作中的一個典型案例。總結其探索社會善治之道的成功經驗，對指導我國舊城改造、推進新型城鎮化將提供正確的方向與科學的路徑，提供理論與實操上的支撐。經過仔細總結、分析，至少有以下三點啟示。

 

　　啟示一：讓群眾由“幕后”走向“臺前”

 

　　實踐探索：同德圍村民“參與式行政”充分享受人的尊嚴。2012年4月29日同德圍綜合整治啟動，將鵝掌坦垃圾壓縮站擴建、北環高速上步橋底涵洞整治和廣清高速路慶豐收費站掉頭輔道、同雅東街通往石井河岸邊道路、同德公園、公共廁所建設、南德變電站建設、優化公建配套設施等項目交由同德圍村民自己作主，村民不再是傳統的被動接受公共服務，而是走向臺前表達意愿，包括項目選址、建設規模都由村民充分發表意見，最終以少數服從多數方式通過村民集體的決議。

 

　　理論支撐：傳統的行政法理念認為，政府是社會的“家長”，其“統治”的運行方向總是自上而下的，運用行政權力，通過發號施令，實行對社會公共事務實行單一向度的管理。而城市的治理已經由傳統的“我說你聽”、“我打你通”的強制性走向理性的“善治”。善治有其自身的基本要素，即合理性、透明性、責任性、法治性、回應性、有效性。

 

　　有益啟示：城市要滿足市民的需求，政府就必須理性看待社會公正問題，去釋放民生情懷。

 

　　“人們來到城市，是為了生活;人們居住在城市，是為了生活得更好”，2000多年前，古希臘哲學家亞里士多德這樣說。

 

　　其實，建設城市和管理城市，就是要以市民的需求為本。絕大多數市民擁護的，就說明是對的，也說明是公正的。雖然千百年來人們都在追求社會公正，但馬克思主義認為，在存在階級壓迫和剝削的社會里，真正的社會公正是無法實現的。只有在推翻了階級壓迫和剝削的社會里，社會公正的實現才具有現實可能性。因此，我們必須持馬克思主義觀點看待社會公正問題。

 

　　社會公正不是人們頭腦中憑空產生的抽象概念，而是隨著社會產生而產生、隨著社會發展而發展的。在不同的歷史條件下，人們對社會公正的認識是不同的。上世紀60年代，中國處在一個極度貧窮落后的時段，那時，住戶幾乎沒有窮富之分。因此，誰也不擔心家里有什么物品被盜，各家各戶出不鎖門，入不閉戶。而到了上世紀八九十年代，慢慢出現了貧富差距，貧者認為社會不公，便想方設法入屋盜竊，城里人家家戶戶都裝了防盜網，這也是社會發展進程中必然出現的現象。

 

　　再者，時代已經大踏步向前邁進，人們的觀念更新一瀉千里。如今的村民接受信息的快速傳遞，大膽嘗試行政的民主化、理性化、科學化和規范化，利于提升行政活動的公開、公平、公正和效率。

 

　　啟示二：給咨監委吃“定心丸”

 

　　政府的態度很明確，成立同德圍綜合整治工作咨監委，不是作秀，而是要切實發揮其主導作用。把該地區的整治工作交由咨監委決定，政府不插手干預。2012年新任市長陳建華提出，居民代表是同德圍的主人，“同德圍怎么整治?你們說了算!”

 

　　于是，由長期關注同德圍地區發展的廣州市政協委員韓志鵬任主任的咨監委正式設立，委員會由37名來自各方面的代表組成，任何方案必須要在這個委員會達成一致意見后，才能最終通過，這也成為同德圍治理能夠順利開展的關鍵所在。這也給了咨監委一顆“定心丸”。

 

　　實踐探索：讓村民推選自己身邊且可信的代表參與“咨監委”。 同德圍舊城改造之所以被社會各界升華為“同德圍模式”，其核心就是政民互動。通過“同德圍咨監委”第三方民間機構，架設政府與市民交流溝通的橋梁，解釋政府決策，上傳居民意見。政府尊重市民主體地位，問計于民;以群眾滿意為標準，問效于民。同德圍南北高架路的設想就來源于群眾，群眾參與了論證、決策和建設實施的全過程工作。通過平等協商、積極協調、妥善引導等辦法化解利益矛盾，努力形成社會和諧、共建共享的良性互動局面。“同德圍咨監委”開全國之先河，在同德圍整治工程的順利推進中起到重要作用。

 

　　隨后，在短短一年時間內，廣州已陸續由政府部門牽頭成立了多個公眾咨詢監督機構。包括花都區城市廢棄物處理公眾咨詢監督委員會、市城市廢棄物處理公眾咨詢監督委員會、越秀區東濠涌(中北段)綜合整治工程公眾咨詢監督委員會、市社會醫療保險公眾咨詢監督專業委員會以及市重大城建項目咨監委等……它們多被視為同德圍模式的復制或升級版本。這樣的發展態勢在全國絕無僅有。不久前公布的《廣州市重大民生決策公眾意見征詢委員會制度(試行)》(下稱《制度》)更是釋放出官方改進重大民生決策程序的誠意。

 

　　理論支撐：改革開放30多年來，我國社會各階層的群眾發生了很大變化，社會出現了新的階層和新的社會群體，社會經濟成分、組織形式、就業方式和分配方式發生了很大變化，群眾的利益需求和價值取向日趨多樣化，人們思想浮動的獨立性、選擇性、差異性、多變性特征也逐漸顯露，這些都需要政府去認真研究解決。

 

　　群眾的民主意識、平等意識、競爭意識、權利意識不斷增強，政治參與要求也越來越迫切，當中，還有部分群眾抱有“不鬧不解決、小鬧小解決、大鬧大解決、一鬧就解決”的僥幸心理，還有部分群眾掌握部分基層領導干部怕事心理，無理取鬧，容易被少數別有用心的人唆擺利用，采取過激的行為來反映利益訴求等。這些都要求我們必須明察秋毫順應群眾合理期待，廣泛凝聚群眾力量，悉心吸取群眾智慧，大力加強黨的宗旨性群眾教育工作，及時主持公道，引導群眾走正道。井崗山時期毛澤東給農民分田分地，不僅贏得了百姓的愛戴，而且起到了瓦解敵軍的作用。

 

　　有益啟示：廣州市政協委員韓志鵬認為，這些不同項目的咨監委都參照了之前的同德圍地區綜合整治工作咨詢監督委員會的模式。“不管是同德圍地區的城市綜合治理，還是垃圾處理，都很容易引起公眾與政府職能部門的矛盾對立，而第三方的民意機構就能起到一個潤滑劑和橋梁的作用。”

 

　　“‘同德圍模式’只能算是一個試點，是一種自發的行為，而這個制度頒布以后，讓公眾意見的表達得以有依有據，可以說是‘同德圍模式’的2.0版。”韓志鵬感慨道。

 

　　同德圍模式被各界譽為廣州民主整治的試驗田時，韓志鵬卻冷靜地道出自己的期望：通過探索“同德圍模式”，可以讓政府出臺一系列的政策保障，保證民意監督機構的有效運作。

 

　　眾多有識之士則多次引用他山之石，建議將民意咨詢監督制度化。在香港，廣為人知的案例是港珠澳大橋。因為一個叫朱綺華的老太的反對，這座大橋最終暫緩建設。聲稱患有糖尿病和心臟病的朱老太，通過法律援助，入稟香港高院，申請司法復核，要求推翻環保署關于港珠澳大橋的兩份環評報告。朱綺華稱環評報告沒有評估臭氧、二氧化硫及懸浮微粒的影響。香港高院最終裁定港珠澳大橋香港段環評報告不合規格，要求環保署署長撤銷環境許可證。

 

　　事實上，在很長一段時間里，目前有關政府的重大決策，公眾見到的大多是政府意見基本確定后的草案。比如去年鬧得沸沸揚揚的白云山隧道工程，政府部門突然拋出一個方案，令市民措手不及，民意反彈極大，最后政府也不得不在洶涌的民意下宣布工程暫緩。

 

　　啟示三：政府統籌要“耳聰目明”

 

　　統籌，從表層來看，就是統一籌劃的意思。從深層來看，它包括了一個過程的五個步驟即：統一籌測(預測)——統一籌劃(計劃)——統籌安排(實施)——統一運籌(指揮)——統籌兼顧(掌控)。

 

　　歷史證明，沒有共產黨就沒有新中國，沒有廣大人民群眾的支持，就沒有共產黨的今天。因此，政府要從中汲取政治養分，深思熟慮做好統籌，要耳聰目明，決不能裝聾作啞。

 

　　實踐探索：在中國的各級干部中，鎮村干部直接面對的是群眾，從這個意義上講，在群眾工作能力方面，鎮村干部應該是最強的。同時，也要看到，現時期群眾工作的難度大大增加，基層干部面臨著極大的新的挑戰。比如說，以前群眾都聽鄉村的，干部讓怎干就怎干，現在，村民實行自治，村民有了“謀事權、監督權”，以前啥事鄉村大喇叭一響，上級精神一下就傳達到各家各戶去落實。現在，農民各種各的地、各耕各的田、各燒各的火、各冒各的煙、各看各的電視，政策和信息有時比干部還靈，人員難組織，會議難召集，信息難溝通，管理起來很不容易。總之，形勢不同了，群眾工作也要有新套路、新辦法。面對新情況新問題，把握新形勢下群眾工作的新特點和新規律，加強黨的群眾工作比以往任何時候都顯得更為重要。廣州市政府因勢而動，順勢而為，采取社會善治方略，把舊城改造的主角前移到村民群體中，讓他們說了算。

 

　　理論支撐：新形勢下的群眾工作任務重、頭緒多、事情雜，許多干部往往感到“老辦法不管用，新辦法不會用，軟辦法不頂用，硬辦法不能用”。時下，少數干部談虎色變，怕與群眾打交道，怕做群眾工作，這種現象之所以發生，主要是這些干部沒有樹立正確的群眾觀，嚴重疏離群眾;或是瞧不起有些群眾、怕某些群眾，對群眾缺乏感情;或是身無才干，做工作缺乏底蘊;或是手腳不凈，形象不好、缺乏正氣;或是老辦法用慣，新辦法用不來，對群眾自信心不足等等。其實大部分群眾本質是善良、樸實、勤勞的，不要因個別素質差的群眾導致我們對大眾群眾的接觸和疏遠，時間長了會失去民心的。所以，我們要有“敢面對”群眾的勇氣，要有丑媳婦總要見公婆的膽量，只要做到一身正氣，兩袖清風，真心實意面對面地為群眾辦實事、辦好事、解難事，就會得到群眾支持和擁護的。

 

　　有益啟示：在具體工作中，政府部門既要找到與舊城改造的“對接點”，又要找到村民愿意接受的“融合點”和盡職的“切入點”，多從全局角度科學謀劃工作。論實際，有的規劃落后或懸空對城市是一大硬傷，諸多亂象和民生痛楚就因此而生。然而，由政府給同德圍改造“補課”引出的反思，還不能僅限于規劃層面。因為，規劃并非僅是專家學者的技術活，從根本上說則是行政行為。具體而言，城市建設項目如何規劃，能否落實，不僅體現城市發展的理念，而且直接體現政府的民生情懷及其提供公共服務質量的真實表現。

 

　　就同德圍之困而言，說直接點就是當年把為地鐵建設作出犧牲的市民從市中心“趕”到同德圍之后，他們的生存狀態改善便被撂到了一邊，沒有及時解決問題，這就是根源。即使領導一次次視察、下指令，“圍民”、人大代表、政協委員和媒體一遍遍呼吁，可同德圍之困還是年復一年。可以設想，假如沒有一浪高過一浪的呼聲，未必有2011年的“突圍戰”。如果不是新規劃出讓建筑面積可實現產出81.4億元，相對于投入改造資金63.6億元還有17.8億元盈余，政府這次“補課”是否如此堅決恐怕也還很難說。

 

　　無論反思過去的不足，還是剖析擺在眼前的問題，都必須強調行政部門的責任擔當。讓人失望的是，同德圍問題的諸多糾結眼見在別的地方已有了“翻版”，破解華景新城擁堵的責任糾纏不清就是其一。面對社會質疑2011年就曾提上日程的翰景路改造計劃為何仍不見動靜，相關部門還在為道路到底是“主干道”還是“次干道”、屬于市責任還是區責任及具體該哪個部門管等極為簡單的問題爭執、推諉。不給這些部門補上民生情懷的課，不念問責的緊箍咒，如何能讓其有解決民生問題的緊迫感與責任感?