新型城鎮化建設不僅應謹防災害陷阱，更該善于反思并總結，使災難個案及曾有過的失誤，成為城市安全發展的“推進器”。面對日益復雜的災害形勢及由“鄉村中國”向“城鎮中國”的華麗轉身，我們一定要警示當下城鎮化建設的領導實施者，不可再比速度、比規模，而要認真思考防災減災的城鎮化保障對策。

 

　　一、新型城鎮化建設要把握災害風險的規律

 

　　今年4月中旬，在《國家新型城鎮化規劃(2014～2020年)》發布僅一個月后，全國至少三個省發布新型城鎮化規劃，在它們出爐的規劃中看到的還是要構建幾個大城市群、打造幾百個城市綜合體，雖也提及保護特色民族村寨，但基本上沒有從安全減災可持續發展角度上提出“安全城鎮化”的設計思路。

 

　　對此，極有必要從國家層面強調新型城鎮化建設目標的安全可持續性，尤其要告誡規劃編制者，應懂得必要的區域安全及綜合減災的知識，并提升能力建設。新型城鎮化建設應是可持續的，就是要避免片面城鎮化、空心城鎮化、單向城鎮化、粗放城鎮化以及無序城鎮化，要充分研究并解讀中國新型城鎮化發展所面臨的一系列障礙及焦點問題，要承認安全減災是左右新型城鎮化發展的主要障礙之一，它在警示城鎮化建設勿急功近利的同時，更強調所有城鎮化建設要選擇安全可靠的防災邏輯與規劃策略，要深刻認識城鎮化建設與天災人禍隱患間的內在關系，特別要善于找到城鎮化建設中無序發展表現出的災難新形勢與新特點。為此提出如下建議：

 

　　1.關注國際災情基本動態的研究。世界氣象組織(WMO)在今年4月15日表示，建模分析表明，在2014年第二季度結束之前極有可能出現厄爾尼諾現象。據有關學者分析，自1763年至今全球共發生19次強厄爾尼諾事件，70%以上的厄爾尼諾都發生在太平洋地震活動年，特別是1900年以來的7次強厄爾尼諾事件幾乎無一例外地全部出現在太平洋地震活動年。

 

　　厄爾尼諾現象指東太平洋海域海水的周期性變暖，它會提高氣溫，并影響全球或區域天氣，最近一次大型厄爾尼諾事件發生在1997～1998年，導致成千上萬人死亡和數百億美元損失。今年3月中旬，美國國家海洋和大氣管理局(NOAA)預測，估計厄爾尼諾現象在2014年夏天發生幾率達50%;3月末，聯合國政府間氣候變化專門委員會(IPCC)也發布了氣候變化對人類和生態系統影響的最新報告，強調從防災減災上改進氣候變化的經濟模型已勢在必行。2013年9月中旬，瑞士再保險公司發布報告指出，全球范圍內受到水災威脅的人數超過任何其他自然災害，其中亞洲城市面臨災害威脅的人數最多，而印度和中國面臨水災風險的人數最多。

 

　　2.深入研究城鎮化建設面臨的“災情”。城鎮化建設是否合理，不能以速度的快慢為標準，而是重在看城鎮化的健康質量，重在看城鎮化是否能做到可持續發展。新型城鎮化的“新”，旨在促進“四化”的同步發展即城鎮化應是工業化的加速器，是農業現代化的引擎，是信息化的載體，健康的城鎮化還要促進它們之間的相互協調發展。化解城鎮化“隱憂”，先要改變一味求快的城鎮化風險，因為“快”會導致規劃不合理、引發建筑質量難達標，切勿再用鮮血拷問農村民房脆弱的抗震性能。

 

　　事實上，災難在使山河破碎、生靈涂炭的同時，還警示著人們要在重災洗劫的土地上反思生態安全的價值，反思災害風險的認知，認清所有可吞噬生命的元兇。

 

　　縱觀我國城鎮化建設中的災情，主要集中在自然災害與人為災害兩大類，前者指地震地質災害、極端氣象災害、旱澇、雷擊與生態災害、環境災害侵蝕等，對西南諸地山地綜合災情更為嚴峻;后者指城鎮的工業化事故、建筑安全、不安全用電、交通惡性事故、城鎮化生命線系統事故等。這里特別提及的是要關注我國歷史文化名城名鎮名村的遺產安全保護問題，尤其要研究貧困鄉鎮的“貧困 災害 更貧困”的災害鏈。大量發生在鄉鎮一級的自然與人為災害說明，仍有相當多不應重復的災難“沉疴”，災難發生后再多的“積極作為”，也難以彌補慘重的后果。

 

　　要看到，不合理的城鎮化建設是誘發山區地災的關鍵。如四川丹巴縣城，過去是一個僅有數十間低矮房屋的小村莊，它們錯落地分布在山前靠河的一片古滑坡體平地上。然而今日，這塊平地已被數百棟房屋擠滿，滑坡體上8層以上樓房比比皆是，十分危險。無論怎樣控制中西部山區城鎮化的發展，其速度還是在提升，因此要從最初的城鎮規劃入手，加緊“設防”。必須警惕，在地震災區、三峽庫區、舟曲泥石流災區等，地質作用的不利影還未消除，一旦遭遇地震和強降雨，地質災害的易發和多發連鎖狀態難以避免。因此，尤其要加大對山區城鎮地災的風險管理，開展承載力安全評價，調整災后重建的城鎮功能，強制性地進行標準化的防災工程危險性評估，清晰規劃禁建區、限建區和宜建區。

 

　　二、新型城鎮化安全減災規劃的頂層設計思考

 

　　今年4月，國家發改委公布25項“十三五”規劃前期研究重大課題，并強調這是有助于市縣改革的城鎮化規劃，是中國第一個百年目標的重要節點。但縱覽這些議題，可以明顯發現除有涉及生態文明(而非生態安全)、應對全球氣候變化(而非中國綜合災情)的議題外，沒有中國城鄉綜合減災戰略規劃研究的命題。據此，要結合中國新型城鎮化建設目標及公布的《國家新型城鎮化發展規劃(2014～2020年)》展開真正綜合、安全的防災減災規劃研究，這是中國新型城鎮化必須具備的總體安全觀。

 

　　第一，城市生命線系統安全“短板”必須補齊。2013年9月國務院為醫治城市生命線系統脆弱短板開出“藥方”，出臺《關于加強城市基礎設施建設的意見》，今年1月1日開始施行《城鎮排水與污水處理條例》，它們都從安全視角劍指公眾反映強烈的城市內澇、交通擁堵、“吃人井蓋”、“墜落的電梯”等問題，啟示人們要從細微處著手，解決每一個城市的安全生存問題。

 

　　城市基礎設施建設不僅是“看得見的福利”，更能為城市安全發展形成新的產業及增長點，要真正找到城市承載力存在多少“弱項”。在國務院的上述“意見”中，尤其強調“安全為重”是道路交通管理的最重要原則，這就需要以“底層”思維解決現存問題，更多關注道路使用的弱勢群體，通過精細化交通設計，逐步提高新建和改造道路的使用效率及安全保障能力。

 

　　內澇被認為是城鎮化的“內傷”。據國家防汛辦統計，2008年以來，我國每年洪澇必成災的城市在130座以上，2013年竟達到234座，據住房和城鄉建設部統計，2008～2010年間，有62%的城市發生著不同程度的內澇，最大積水深度超過0.5米的占74.6%，其中水災持續超過3小時的有137座。從沿海城市到內陸城市，從北方城市到南方城市，無不飽受內澇之困，最令人無法理解的是深圳等新型城市，其災害承載力更是不堪一擊。

 

　　第二，災后重建需抓本質安全與創新機制。2013年、2014年的洪災使全國多地政府將災后重建工作提到日程上。在研究“多頭”救援效率時，還要有序展開災后重建，即應研究水毀房屋的安全建設方式、鄉鎮防洪設施“帶病”運行的改善方式、鄉鎮現有水利設施標準過低事項、村鎮自我防災能力不足的困境克服辦法等。在所有災后重建對策中，建設原則的基線應以是否安全為硬指標，安全規劃設計要先行。對此，建議借中央推進新型城鎮化建設目標的東風，扎實把控每個環節工作，使新一輪災后重建規劃從本質上提升到村鎮級別具有可以防御各類災害的能力，告別農村安全不設防的歷史。尤其要反對各種拼重建速度、急于求成的做法，更要杜絕盲目發展具有隱患的城市低端業態的現象，倡導寧可發展慢一點、也要追求“百年大計”的為民情懷及責任意識。

 

　　第三，綜合應對新型城鎮化進程中的安全管理對策。

 

　　(1)住房和城鄉建設部應牽頭啟動《城鎮化綜合防災規劃條例》的編制。盡管近十年來，各級城市總體規劃中都有了防災規劃篇，但事實上它并未在城市防災規劃建設中起到作用。這不僅源自規劃本身欠科學、欠深入，也源自它尚未與城市總體運行的應急管理體系相銜接，此種狀況必然要改變，否則城鎮化安全發展就無法推行實施總綱目。

 

　　(2)城鎮化建設要抓住時機，改變“不設防的農村”的窘迫局面。新型城鎮化建設以提高質量、健康安全發展為前提，但現實的問題是全國大中城市的建設有一定的安全防災保障，但量大面廣的農村住房卻缺少本質安全的設防，不抗震、不防火、無法應對地質災害等隱患，都成為制約城鎮化發展的障礙。為此，適度選擇建立示范區，開展農村防災減災工程設防研究，極為必要。

 

　　(3)城鎮化安全建設應該借鑒災害經濟學的思路，促進災害保險的早日落實。自2004年至2014年，我國每年的中央一號文件都對推進量大面廣的農村保險有指導意見，這是高風險時代確保城鎮化進程的安全抉擇。如何探索城鎮化與農村的大災風險分散機制，如何探索自然巨災條件下的城鎮化保險思路，如何針對農民及鄉鎮設計可行的災害保險險種等，都需要拓展城鎮化建設的思路，這將是推進基本公共服務城鄉均等化的關鍵，也是必須有所突破之處。