一、對“騙補”問題的深層次分析

    新能源汽車產(chǎn)業(yè)作為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，有力推動了經(jīng)濟社會發(fā)展。新能源汽車“騙補”現(xiàn)象屬于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的階段性問題，既不能否定國家發(fā)展戰(zhàn)略和支持政策的成效，也不能忽視“騙補”行為對產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的影響，應該深入分析“騙補”產(chǎn)生的原因，以對癥下藥，根除“騙補”行為。

(一)不能一葉障目否定新能源汽車戰(zhàn)略及財政補貼政策

    1.新能源汽車產(chǎn)業(yè)為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，有力推動經(jīng)濟社會發(fā)展。

    2010年9月8日，《國務院關于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》(以下簡稱《決定》)確定新能源汽車為七大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)之一。國家將對七大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)加大政策扶持力度，并設立專項資金。2015年，我國新能源汽車產(chǎn)銷量快速增長，據(jù)中國汽車工業(yè)協(xié)會統(tǒng)計，全年新能源汽車生產(chǎn)34.05萬輛，銷售33.11萬輛，我國超過美國成為新能源汽車第一大產(chǎn)銷國，新能源汽車成為經(jīng)濟新常態(tài)下汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一個突出亮點。

    新能源汽車產(chǎn)業(yè)仍處于培育和成長期，在發(fā)展過程中不可避免地會出現(xiàn)部分階段性問題，個別企業(yè)打政策“擦邊球”，存在“騙補”企圖等問題，但“騙補”行為并非行業(yè)主流。因此，不能因為產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中的問題，而否定新能源汽車產(chǎn)業(yè)為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的地位和取得的巨大成績。近年來，新能源汽車產(chǎn)業(yè)有力拉動了上下游企業(yè)，如電池、電機和電控等零部件快速發(fā)展，帶動相關技術(shù)水平的提升，促進了汽車產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型和升級，不斷緩解我國環(huán)境污染和能源危機，加快提高人民生活質(zhì)量和水平，有力推動我國經(jīng)濟社會的發(fā)展。

    2.財稅補貼政策支持效果顯著，新能源汽車推廣應用成績喜人。

    產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期離不開補貼政策的大力扶持。2009年，財政部、科技部等有關部門選擇了部分城市開展示范推廣試點，對消費者購買新能源汽車給予購置補貼；試點范圍從2009年的13個城市，擴大到2010年的25個城市，再到2013年的39個城市或區(qū)域。近年來，國務院及有關部門相繼發(fā)布了《節(jié)能與新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2012—2020年)》、《國務院辦公廳關于加快新能源汽車推廣應用的指導意見》等多項政策，形成了完善的新能源汽車政策體系。財稅支持政策已經(jīng)從單純的消費補貼到形成全方位的財稅支持體系，有力地促進了我國新能源汽車產(chǎn)業(yè)快速健康發(fā)展。2015年上半年，財政部等部門出臺了“十三五”期間新能源汽車補貼支持政策，目前消費者在全國購買都可以獲得補貼支持。

    現(xiàn)行補貼政策對新能源汽車產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展起到了有力的推動作用。其中，新能源汽車購置補貼政策覆蓋全國；充電設施建設獎補政策，促進車輛推廣和充電設施建設協(xié)同推進；新能源公交車運營補貼支持政策，逐步增加對新能源公交車運營補貼；技術(shù)創(chuàng)新支持政策，將新能源汽車列入國家重點研發(fā)計劃試點專項，給予重點支持；新能源汽車稅收優(yōu)惠政策，從2014年9月1日至2017年12月31日，對新能源汽車免征車輛購置稅；此外，還在車船稅、關鍵零部件進口關稅等方面對新能源汽車給予優(yōu)惠政策。

    可以說，正是在2009年開始的補貼政策帶動下，才形成了全方位支持政策，使得產(chǎn)業(yè)發(fā)展取得了突出成績。一是推廣數(shù)量快速增加。2011—2015年，我國新能源汽車分別推廣0.4萬、0.56萬、1.5萬、6萬、33萬輛，五年間增長了81.5倍，尤其是2014年以來，推廣數(shù)量呈爆發(fā)式增長，躍居成為世界最大的新能源汽車生產(chǎn)國和消費國。二是發(fā)展質(zhì)量明顯提升。在政策激勵下，整車和關鍵零部件企業(yè)紛紛加大投入，一批全新車型實現(xiàn)量產(chǎn)，產(chǎn)品質(zhì)量、操控性、安全性明顯改善，比亞迪秦、北汽EV系列產(chǎn)品銷量已進入全球前十；動力電池已形成較大產(chǎn)業(yè)規(guī)模，與日、韓并列為世界三大生產(chǎn)國，磷酸鐵鋰產(chǎn)品性能穩(wěn)定、單體成本可以控制在1.5元/ Wh以內(nèi)，三元體系電池單體能量密度達到200Wh/kg。三是重點區(qū)域?qū)崿F(xiàn)突破。京津冀、長三角、珠三角等地區(qū)新能源汽車推廣量占全國75%以上，上海、浙江、廣東、合肥等省市已超額完成推廣目標，三大地區(qū)部分城市已建成較大規(guī)模的城市充電服務網(wǎng)絡，進一步助推了上述地區(qū)新能源汽車加快普及。

3.補貼是拉動新能源汽車消費的通行做法。

    我國新能源汽車產(chǎn)業(yè)處于發(fā)展初期，由于投入高、風險大、消費環(huán)境不完善、產(chǎn)品缺乏競爭力等因素制約，難以完全依靠市場來發(fā)展壯大，出臺補貼、稅收等支持政策，有利于推動戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。

    目前，部分國外發(fā)達國家也積極采取財政支持措施加快推進新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展，如美國和日本采取財稅政策支持電動汽車的發(fā)展。正是看到了中國補貼政策的成功，在購置補貼方面，德國正積極借鑒我國新能源汽車購置補貼政策，明確2016年5月起，將對購買新能源汽車實施補貼政策。新政策旨在促進德國新能源汽車的發(fā)展和普及，以實現(xiàn)2020年100萬輛的規(guī)劃目標。德國政府與德國汽車工業(yè)界也已達成協(xié)議，按照1:1均攤總計12億歐元的補貼金額。

(二)對行業(yè)“騙補”問題的看法

    整體來看，新能源汽車“騙補”行為，僅存在于部分地區(qū)、部分企業(yè)、部分車型，對整體行業(yè)“騙補”情況很難做出全面的評價，但據(jù)參與核查和督查情況來看，蓄意騙取國家補貼的僅為個別企業(yè)。從車型來看，商用車“騙補”比乘用車多；從地區(qū)來看，“騙補”行為大多集中在按照國家1:1標準給予補貼的地區(qū)；從企業(yè)來看，主流企業(yè)積極投資發(fā)展新能源汽車，而無整車資質(zhì)的企業(yè)“騙補”行為的可能性更大；從用戶來看，終端消費的私人領域“騙補”行為少，部分公共領域“騙補”行為較多。

    當前我國新能源汽車發(fā)展的成就是國家支持、企業(yè)努力、社會關注下共同取得的，成績可謂來之不易，既不能只看到發(fā)展成績而放松警惕，忽視產(chǎn)業(yè)發(fā)展中存在的突出問題，也不能因為個別企業(yè)“騙補”就否定成績。我國汽車產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級任務艱巨，產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍需共同努力。因此，既要正視存在的問題，也不要因噎廢食，應充分肯定推廣應用取得的顯著成效，解決相關問題，繼續(xù)推動新能源汽車產(chǎn)業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展。

(三)“騙補”產(chǎn)生的深層次原因

    1.企業(yè)受利益驅(qū)動蓄意騙補。部分企業(yè)缺乏誠信、守法觀念，受利益驅(qū)動，蓄意騙取國家補貼。由于從2016年起國家將提高新能源汽車補貼產(chǎn)品技術(shù)門檻，地方政府也出臺了新的補貼細則，企業(yè)為趕上原有補貼政策末班車，加快生產(chǎn)銷售，形成了2015年下半年的一輪爆發(fā)式增長。在利益驅(qū)動下，少數(shù)企業(yè)鋌而走險，出現(xiàn)了虛假申報補貼產(chǎn)品“騙補”的情況，其誠信、守法觀念缺失是首要原因。

    2.多級補貼導致補貼過度。部分地方按照國家補貼對購置車輛再給予1：1的補貼，而在應用環(huán)境建設等領域支持明顯不足，導致部分新能源汽車(如6—8米客車)車型補貼總額接近甚至超過車型成本。根據(jù)核查發(fā)現(xiàn)，以長三角地區(qū)某輕型客車為例，企業(yè)采購合同單價為53.8萬元，扣除國家補貼30萬元，省補8.16萬元，市級補貼12.24萬元，若全部補貼到位，實際采購單價僅為2.4萬元，遠低于該車實際成本價值。

    3.有的地方政府監(jiān)管力度不足。地方政府對企業(yè)的蓄意“騙補”存在監(jiān)管失責。國家補貼撥付要求，地方應根據(jù)新能源汽車產(chǎn)銷實際情況分批撥付資金，嚴格把關，確保補貼資金安全有效。按照國家補貼資金撥付流程，企業(yè)生產(chǎn)的車輛應在檢驗合格后出廠、銷售上牌后才能逐級向國家申請補貼，地方政府應對本地企業(yè)申報補貼資料嚴格把關。但在實際操作中，部分地方在新能源汽車推廣應用目標的壓力下，放松了相關審核和監(jiān)管，部分企業(yè)存在車輛未出廠就已獲得車輛牌照的情況。地方對企業(yè)通過虛假上牌企圖冒領國家補貼的行為，缺乏有效監(jiān)管。

    4.企業(yè)和產(chǎn)品準入門檻較低。現(xiàn)行新能源汽車生產(chǎn)企業(yè)及產(chǎn)品準入規(guī)則是2009年制定的。為鼓勵新能源汽車發(fā)展，當時制定的準入條件較為寬松，門檻較低，規(guī)模較小的改裝類企業(yè)也可從事新能源汽車整車生產(chǎn)，客觀上為一批在品牌、技術(shù)、質(zhì)量方面無突出業(yè)績、社會責任意識淡薄的小企業(yè)進入新能源汽車生產(chǎn)領域提供了便利。

二、完善相關政策的建議

    通過系統(tǒng)梳理“騙補”相關內(nèi)容，分析與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關系，剖析產(chǎn)生“騙補”的深層面原因，建議從嚴厲打擊“騙補”行為、完善財稅支持政策、引導地方由購置補貼轉(zhuǎn)為支持使用、加強監(jiān)管、完善后續(xù)政策等方面，完善新能源汽車政策。

(一)嚴厲打擊“騙補”行為

    嚴厲打擊個別企業(yè)的騙補行為。目前有關部委正在組織相關行業(yè)機構(gòu)進行專項核查，建議對查實騙補的企業(yè)予以重罰，并將結(jié)果向社會公布，不得再享受補貼資格。建議調(diào)整新能源汽車補貼資金的撥付方式，四部委在年底審核相關技術(shù)參數(shù)時，重點審查電池等參數(shù)，是否與實際車輛的續(xù)駛里程一致，對于實際銷售產(chǎn)品的關鍵零部件型號、電池容量、技術(shù)參數(shù)等與《公告》產(chǎn)品不一致的，將視情節(jié)扣減補助資金、取消新能源汽車補助資格。同時，地方在發(fā)放地方補貼資金時，也要重點審核關鍵參數(shù)是否與車輛實際續(xù)駛里程保持一致等信息，根據(jù)審核結(jié)果，確定是否發(fā)放地方購置補貼資金。對存在“騙補”行為和企圖的，徹查虛假上牌、反復拆裝的行為，加強產(chǎn)品一致性監(jiān)管，對有“騙補”行為的商業(yè)模式采取必要的措施。

(二)完善財稅支持政策

    建議提高新能源汽車產(chǎn)品進入目錄的技術(shù)門檻，在整車安全性、可靠性、一致性上提高標準，突出鼓勵先進、扶優(yōu)扶強的政策導向。建立推薦車型目錄動態(tài)調(diào)整新機制，集聚優(yōu)勢資源扶優(yōu)扶強。改變財政支持方式，由普惠制補貼向獎優(yōu)罰劣轉(zhuǎn)變，聚集科技和產(chǎn)業(yè)資源支持技術(shù)先進產(chǎn)品，積極借鑒汽車下鄉(xiāng)補貼政策，補貼對象轉(zhuǎn)為消費者，防止群體“騙補”行為。

    一是建議由工業(yè)和信息化部、財政部、科技部、發(fā)改委等四部門建立新能源汽車推廣應用推薦車型目錄指導委員會制度，共同推薦技術(shù)專家形成專家委員會，根據(jù)產(chǎn)業(yè)技術(shù)發(fā)展水平定期研究提高進入推薦車型目錄的技術(shù)門檻(技術(shù)性能、參數(shù)等要求)，并廣泛征求企業(yè)、協(xié)會及社會意見，以充分發(fā)揮財政補貼在推動行業(yè)技術(shù)進步中的導向作用。二是適時增加進入目錄的企業(yè)門檻，大力支持持續(xù)進行研發(fā)投入、水平不斷提升的企業(yè)，從而建立鼓勵優(yōu)勢企業(yè)做強的領跑制度。通過實施有進有出的動態(tài)調(diào)整機制，逐步淘汰缺乏技術(shù)實力、難以保障持續(xù)售后服務、唯補貼導向撈一把的企業(yè)，建立獎優(yōu)罰劣的淘汰新機制。

(三)引導地方由購置補貼轉(zhuǎn)為支持使用

    建議地方政府將購置補貼資金轉(zhuǎn)到支持新能源汽車使用環(huán)節(jié)，重點研究制定在使用過程中的優(yōu)惠政策，使得地方財政資金更多用于充電基礎設施建設和運營使用，防止中央及地方多重購置補貼造成補貼過度。一是在財政補貼發(fā)放和清算時，增加對使用環(huán)節(jié)的要求。對補貼車輛增加使用年限要求，公交、租賃等運營車輛要達到一定年限要求。在年底清算時，增加基于充電量、純電行駛里程的要求，如針對PHEV車輛用電使用率不高問題，要求購買時需要配建充電樁、根據(jù)純電行駛里程給予相應優(yōu)惠政策，以引導PHEV更多用電行駛。二是鼓勵地方從貨幣支持政策轉(zhuǎn)移到出臺便利優(yōu)惠政策，如上牌優(yōu)惠、減免停車費和在高速公路等特定區(qū)域內(nèi)免收過路過橋費等措施，不斷改善新能源汽車使用環(huán)境。三是建議進一步加大對充電基礎設施的政策支持和補貼力度，同時在全國高速公路加快布局建設充電基礎設施，方便新能源汽車出行，逐步提高私人購買新能源汽車的積極性。

(四)加強監(jiān)管

1.地方加大對本地企業(yè)和產(chǎn)品的審核和監(jiān)管。

    一是明確地方政府主體責任，切實加強地方政府的補貼資金申報、使用和管理責任，要求在車輛上牌、車輛運營、補貼申報、資料審核等環(huán)節(jié)嚴格把關，負起第一線監(jiān)管作用，建立責任倒查機制，確保補貼資金安全和有效利用。二是加強新能源汽車產(chǎn)品消費者真實情況核查，杜絕企業(yè)為冒領補貼而出現(xiàn)虛假售出現(xiàn)象。同時，目前國家正積極搭建新能源車輛、充電設施監(jiān)控體系，構(gòu)建國家、地方和企業(yè)的三級監(jiān)控網(wǎng)絡。地方政府應重點加強對公共服務領域新能源汽車的監(jiān)控，要建立安全預警和事故應急處理機制，建立健全新能源汽車安全隱患排查機制，對已經(jīng)無法運營的車輛研究報廢或排除安全隱患措施。地方應督促本地相關企業(yè)將有關數(shù)據(jù)信息上傳至國家和地方監(jiān)控平臺，加大對企業(yè)和產(chǎn)品的審核和監(jiān)管。

2.盡快建立動力電池唯一性編碼制度。

    加快建立動力電池編碼制度，確保編碼與產(chǎn)品的唯一對應性，在杜絕企業(yè)利用電池多次倒賣“騙補”的同時，構(gòu)建保證電池使用安全和回收再利用的可追溯體系。2016年1月，國家發(fā)展改革委、工信部、環(huán)保部、商務部、質(zhì)檢總局已發(fā)布《電動汽車動力蓄電池回收利用技術(shù)政策(2015年版)》，明確加強對動力電池回收利用工作的技術(shù)指導和規(guī)范，明確動力電池回收利用的責任主體，培育良好的再利用體系。通過建立動力電池編碼制度，構(gòu)建起電池回收再利用的可追溯體系。

3.加強生產(chǎn)一致性監(jiān)管。

    加強生產(chǎn)一致性監(jiān)管，督促企業(yè)依法合規(guī)誠信經(jīng)營。有關部門要加強對新能源車輛生產(chǎn)企業(yè)的監(jiān)管，加強生產(chǎn)一致性管理，加大從市場隨機抽取產(chǎn)品進行檢查的力度，加強對車輛合格證上傳數(shù)據(jù)的異動監(jiān)控。督促企業(yè)把生產(chǎn)一致性管理貫穿到汽車產(chǎn)品的研發(fā)、生產(chǎn)制造、產(chǎn)品檢驗、銷售等各個環(huán)節(jié)，保證產(chǎn)品符合國家標準和有關規(guī)定的要求。加強汽車產(chǎn)品生產(chǎn)一致性監(jiān)管，加快新能源汽車產(chǎn)品開發(fā)，提高產(chǎn)品性能水平，加強品質(zhì)保證和一致性生產(chǎn)能力，對于違法失信企業(yè)將納入黑名單，建立信用聯(lián)動獎懲機制。

(五)完善后續(xù)支持政策

    加快研究制定補貼退出后的政策，建立市場化發(fā)展長效機制。新能源汽車產(chǎn)業(yè)的長期可持續(xù)發(fā)展必須依靠市場，在利用市場方面美國加州零排放汽車法規(guī)值得借鑒。

    一是建議加快研究補貼后續(xù)政策，在重建監(jiān)管體系基礎上、深入研究后實施新能源汽車積分交易制度，促使燃油汽車企業(yè)承擔新能源汽車發(fā)展成本。這項制度如實施后缺乏嚴格的監(jiān)管措施，將會從現(xiàn)在的‘騙補’變?yōu)?lsquo;騙分’，為此必須在未來兩年先建立嚴格的監(jiān)管體系，這樣，在政策實施后既能從根本上杜絕‘騙補’等類似情況的發(fā)生，又確保財政補貼政策退出后，新能源扶持力度不會斷檔，早日實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展從政策驅(qū)動向市場驅(qū)動的轉(zhuǎn)變。

    二是積極研究提高車輛使用率的政策措施，保障新能源汽車快速發(fā)展的同時，加快提高新能源汽車使用次數(shù)和效率，保證新能源汽車產(chǎn)業(yè)健康、可持續(xù)發(fā)展。