各種規劃之間標準打架、條塊分割、銜接不夠、信息不暢常常造成這種諦笑皆非的后果，導致土地指標難以利用，項目落地難度增加，讓一個成功的項目跑前期至少兩三年，讓許多不錯的項目卡在某些環節，不了了之。

　　規劃間的矛盾已經成為重重壁壘，掣肘了地方經濟的發展。8月20日，中共?？谑形镁糯稳珪?，?？?ldquo;多規合一”改革實施方案正式出臺。這是根據海南省總體規劃部署，結合海口實際情況破除部門壁壘，而探索建立的一套可示范、可推廣、可持續的技術規范體系和體制機制。

　　多規之間 矛盾重重

　　各用各的語言，各套各的標準，各堅持各的意見，規劃之間缺乏有效的協同機制

　　“多規”是什么概念？

　　以一個在?？诼涞氐捻椖繛槔紫纫涍^發改委的立項審批，因此項目必須符合“國民經濟和社會發展規劃”；然后要國土部門做土地初審意見，此環節確定項目擬用地塊是否符合“土地利用總體規劃”；再到規劃部門看項目選址是否符合“城市總體規劃”和控制性規劃的要求，審批后獲得項目選址意見書。

　　但這只是三個最主要的規劃，屬于發展類規劃。接下來要看項目是否符合禁止類規劃，如環保規劃、林地保護利用規劃、海洋功能區劃。再是所涉及的各專項規劃，如各部門編制的產業規劃，交通局編制的各類交通規劃等。此外還要套“主城區控制性詳細規劃”、“鎮控制性詳細規劃”、“綠線規劃”、“紫線管理辦法”、“藍線規劃”、“黃線規劃”等。包括“海南國際旅游島?？谑薪ㄔO發展規劃綱要”、“?？谑惺鍟r期人口規模與城市發展規劃”、“?？谑薪ㄖ澞苁鍖ｍ椧巹?rdquo;等在內，據不完全統計，目前?？谥饕块T執行的和正在編制的主要規劃共計90個左右。

　　三個主要規劃編制依據不同、審批主體不同、規劃期限不一，如“國民經濟發展規劃”依據憲法，規劃期限5年，由人大審批；“城規”依據城鄉規劃法，規劃期限20年，由國務院審批；“土規”依據土地管理法，規劃期限15年，由國土資源部審批。再加上技術標準打架，為矛盾埋下各種伏筆。

　　目前?？?ldquo;城規”與“土規”差異圖斑總計100.74平方公里，城規超出土規76.99平方公里。海口“多規合一”工作領導小組調研中發現，而由各自主管部門審批的環保、林業、海洋規劃，與三個主要規劃空間沖突嚴重，如土規與公益林規劃重疊面積總計80.28平方公里，建設用地沖突面積10.72平方公里；土規與一般林地重疊面積總計809.54平方公里，建設用地沖突面積55.72平方公里；環保類生態紅線中包含商品林114.75平方公里。

　　規劃間條塊分割、標準打架、銜接不夠、信息不暢造成了啼笑皆非的后果，如某公園在國土部門為非建設用地，而規劃部門為建設用地；某大于10萬立方米水庫，國土部門為建設用地，規劃部門為非建設用地。

　　“各用各的語言，各套各的標準，各堅持各的意見，規劃之間又缺乏有效的協同機制。不了解情況的，說官員不配合；了解情況的，說政府辦事效率低下。”海口“多規合一”調查小組工作人員指出，“多規之間的矛盾，已經造成土地指標難以利用，項目落地難度增加等壁壘。一個成功的項目跑前期至少兩三年，許多項目則卡在某些環節，最后不了了之。”

　　“2年前，我們就發現這些矛盾和問題已經成為重重壁壘，制約了?？诘慕洕l展，于是主動開始摸索多規銜接途徑。”?？谑幸巹澗志帉忁k主任王恩君表示，“經過2年的嘗試，今天海口多規改革已到了攻堅階段！”

　　突破口在打破層級

　　搭建數據庫，構建“多規合一”審批與服務應用平臺，統一接入省信息平臺，實現數據共建共享

　　“關鍵的一躍，在于改‘自下而上’的推動，為‘自上而下’的推動。”?？?ldquo;多規合一”工作領導小組有關人士認為。

　　2013年7月，?？谑形雠_了《關于進一步強化科學規劃引領作用的決定》，提出規劃編制要相互銜接，形成橫向到邊、縱向到底、體系完備、結構合理的“城鄉規劃一張圖”，實現發展目標、空間布局、土地管制、生態約束的“四統一”。

　　但體制始終是橫亙在各規劃間最大的障礙。“我不歸你管，憑什么聽你的？聽了你的，我又如何向上級主管部門交差？”

　　2015年6月5日，中央全面深化改革領導小組第十三次會議上，同意海南省就統籌經濟社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃等開展省域“多規合一”改革試點。

　　省域層面的改革，對?？趤碚f無疑是一重大利好。在仔細消化省委書記羅保銘的相關批示精神，省長劉賜貴的相關部署要求之后，省委常委、?？谑形瘯泴O新陽提出，緊密結合與省直相關部門對接，既要與“全省總體規劃”妥善銜接，還要體現規劃的協調性，堅持規劃的指導性，樹立規劃的權威性，強化規劃的公開性。

　　突破口在打破層級。“解決層級規劃之間、同層級規劃之間，以及市、區、鎮之間，誰管誰、誰聽誰，誰服從誰的問題。”?？?ldquo;多規合一”工作領導小組有關人士說道，?？诖舜胃母锓桨甘墙y籌了發展類規劃、禁止類規劃、專項規劃、專業規劃等四個層級的綱領性規劃。

　　土地利用總體規劃和城市總體規劃必須與國民經濟和社會發展規劃相銜接；依據“多規合一”總體規劃的空間布局要求，城市總體規劃和土地利用總體規劃必須相統一；禁止類規劃中，一級禁止性生態紅線區指導所有的規劃，一級限制性生態紅線區與三個發展類規劃相銜接，當一級限制性生態紅線區中涉及林業、國土、海洋、環保等幾個部門規劃的調整時，在“多規合一”的基礎上，圍繞最新的三個發展類規劃對限制性生態紅線區進行調整；發展類規劃和禁止類規劃指導專項規劃和專業規劃。理清市與區的規劃層級管理關系，由市一級統籌各區，區一級統籌各鎮。

　　打破層級間的壁壘，表現在“繪制一張藍圖”和“建設一個平臺”上。建設一個平臺，是指搭建數據錄入、多規協調銜接、動態更新和信息應用為主要功能的數據庫，構建“多規合一”審批與服務應用平臺，統一接入省信息平臺，實現數據共建共享。

　　編審管監4分離

　　避免責權不清，部分職能工作流于形式，行政效率低下

　　“過去各規劃是自編、自審，各自的上級部門主管和相關部門監督。自彈自唱，缺乏全局性。遇到問題，要么停滯，要么調規。”?？?ldquo;多規合一”工作領導小組有關負責人表示，規劃編、審、管、監責權不清，部分職能工作流于形式，因此行政效率低下。

　　好在海口擁有完整的規劃事權，此次改革方案利用機構重組，理順了管理機制，建立編、審、管、監分離的“多規合一”管控體系。

　　在規劃編制方面，以“一張藍圖”的第一層級為例，三大主要規劃均在GIS（地理信息系統）平臺上，錄入城市總體規劃和土地利用總體規劃數據，相互對比三大規劃的目標與指標。

　　在規劃審查方面，將改組“城市規劃委員會”為“?？谑幸巹澪瘑T會”，設立常委會和專委會。常委會是指建立“多規合一”的技術頂層機構，內部再增設土規、林規、環規等專業委員會，負責多規技術審查；同時，內部增設技術協調機構，專門負責多規運行中的協調工作，并對接省級多規合一部門，確保上下銜接。“以此實現對多種規劃的審查和管理，是?？诟母镏凶罹咛厣牡胤?。”工作小組認為。

　　在規劃監督方面，分內部監管和外部監督。內部監管由執行監督委員會完成職能，外部監督則將海口市人大和政協納入了規劃監督的組織。有了人大和政協的參與，更符合“開門搞規劃”，整個規劃過程公眾參與度更高，更加公開、透明。

　　探索了2年多，規劃學術界專家認為：多個規劃走到今天之所以會出問題，“標準不一、條塊分割、銜接不夠”只是技術層面的表象，內因在于管理不統一，部門爭奪空間權力，行政壁壘造成了部門利益大于整體利益。因此，“多規”真正要想“合一”，關鍵在于管理部門需要“合一”，否則“一張藍圖”依然由多個部門按照自己部門內的管理辦法和標準進行分頭管理，那么矛盾依然難以從根本上化解，最多只能局部改善，并且在管理過程中還要付出極高的溝通成本。

　　按照?？?ldquo;多規合一”改革方案，?？谑幸巹澪瘑T會作為一個管理“一張藍圖”的機構，在一定程度上實現了機構的整合，為各成員單位構建了一個溝通的平臺，優化了部門之間的協調過程，邁出了由“多規合一”促進機構改革的第一步，但這也還只是第一步。

　　“目前海口市規劃委員會只是一個議事機構，各成員單位依然在各自的管理框架之下運行各自的管理程序，部門并未真正‘合一’。下一步，以?？谑幸巹澪瘑T會的運行經驗為基礎，適時啟動機構改革合并，才是‘一張藍圖干到底’的核心保障。”?？?ldquo;多規合一”工作領導小組有關負責人介紹，從國際經驗上來看，一般在城市級政府，市域國土都是由一個部門來具體管理的，這樣才能保證管理效率最大化。以“多規合一”推動機構改革，最迫切、最具備可操作性的也是在城市一級。這也是海口此輪改革積極創造“?？诮涷?rdquo;，力求全省改革示范責任擔當的出發點。

　　倒逼行政審批改革

　　實現行政許可和行政審批事項的大幅削減，優化審批流程，推動政府真正向服務型政府轉型

　　“當海口‘多規合一’改革實施到位，一個項目可能只需兩三個月就能落地，實現10倍提速。”?？?ldquo;多規合一”工作領導小組有關負責人抱以滿滿的信心。

　　多規體制下，規劃間的橫向協調不夠，如市一級審批流程中，各部門的審批依據和審查重點各有側重，當過程環節出現問題，就會導致流程反復，影響審批效率；規劃間縱向的問題，表現在上下銜接不夠，如控規和鄉村規劃編制與審批主體分屬不同層級，市級土地供應的管理權限逐步移轉至省級主管部門等因素，導致很難形成全市一盤棋的規劃實施和資源配置。又由于投資建設信息不透明，分別涉及發改、國土、建設、市政等20多個部門分頭管理，不能實現在一個平臺上查閱一致的信息。如此信息交換不充分，造成數據歸總難、項目前期決策耗時長等。

　　“有時候上到規委會了，才知道出了問題，但此時提出的意見不全面，執行起來就埋下了隱患。”?？谑幸巹澆块T人士表示，有時候大家費了很大的力氣，但還是無能為力；有省市重點項目，在強力推進的壓力之下，找不到解決之道，左右為難，結果卻是領導指責部門辦事不力。

　　而在辦事的企業、老百姓看來，以往各種行政審批制度改革，提速的大都是不痛不癢的環節，并沒有觸及體制改革的核心。但規劃體制改革的核心，又在機構和機制的改革上。

　　“有了基于‘多規合一’總體規劃，繪制‘一張藍圖’、搭建‘一個平臺’的體制機制改革，能反過來推進行政審批制度改革，真正實現行政許可和行政審批事項的大幅削減，優化審批流程，推動政府真正向服務型政府轉型。”?？?ldquo;多規合一”工作領導小組有關負責人認為，但這一改革的方向，是倒逼進行的。

　　?？诘?ldquo;多規合一”方案，至少能在三個方面簡政放權、提速增效。

　　一是對產業園區建立準入制度、退出機制、底線原則，明確準入標準和原則，建立負面清單，最大限度地簡化行政審批。可由園區管委會提供服務，采取備案制或登記制。

　　二是圍繞已經編制控規的區域，由相關部門開展區域環境評價、區域壓覆礦產資源評估、區域地震小區劃評估、節水審查等工作，對符合控規的項目，以區域為單位的專業評價、評估和審查，取代項目的專項評價、評估和審查，最終實現取消項目的專項評價、評估和審查。

　　三是通過“多規合一”總體規劃，建立“多規合一”的地塊開發建設條件制度，在地塊出讓前，明確和地塊相關的出讓條件，一經出讓不再進行其他審批。通過“多規合一”體制機制的運行，不斷深化和推進行政審批改革。

　　“未來在?？谏享椖浚淮涡詫徟玫降刂?，各職能部門不再設置門檻，一律綠燈。如此一來，項目落地速度大大加快，全市一盤棋的資源配置也將更加合理。”該人士表示。

　　堅守邊界與底線

　　最大限度守住生態紅線、環境質量底線，最大限度發揮資源優勢和利用效率，保障生態空間有效管控

　　當實現一張藍圖管控全市時，什么才是規劃的“出發點”和“歸屬點”呢？

　　8月20日上午，全省深入推進“多規合一”工作電視電話會議上，省長劉賜貴專門就啟動市縣“多規合一”改革工作，提出十個方面具體要求，第一個方面就是“明確生態紅線要求，提出管控具體內容”。

　　?？?ldquo;多規合一”方案中，一張藍圖具體包括四類邊界：城市規模邊界、城市增長邊界、生態保護邊界、重大設施邊界。其中，城市規模邊界和增長邊界主要為城鎮空間；生態保護邊界內部為嚴格禁止任何建設的一級生態空間；生態控制邊界內部為實施生態控制的二級生態空間。各空間對應各類規劃的法定用地分類。

　　“生態是海口‘多規合一’的底線。”海口“多規合一”工作領導小組有關負責人表示，“這也是?？谏鷳B立市的要求。”

　　?？诘纳鷳B立市是指，將生態立市作為規劃的“出發點”和“歸屬點”，嚴格劃定生態紅線，以生態優先的原則考慮空間布局和生態體系的構建。最大限度地守住生態紅線、環境質量底線，最大限度地發揮資源優勢和利用效率，保障生態空間有效管控，建設生態城市典范。

　　接下來，海口將按照“兩帶兩廊”的生態空間結構，繼續完善“城外田園空間+城市海綿系統+濱海濱江自然岸段”的生態空間格局。

　　“多規合一”后 “海澄文”的大一體

　　由于《海南省總體規劃》（過程稿）對?？谔岢隽死^續深化“省會經濟圈”機制，打造瓊北旅游圈、大?？诙际腥?、大?？诋a業圈的功能要求。而構建“‘海澄文’都市群”，通過“多規合一”改革下的大一體布局，實現三市縣聯動有序發展，將力推省會經濟圈建設。

　　把全省當做一個城市來規劃，劃分為北、南、中、東、西、海洋等六個功能分區，形成“兩群兩翼+風情小鎮+美麗鄉村”的空間結構，北部的功能即“省會都市圈”。

　　“確定區域一體化的戰略定位、目標及產業發展空間、基礎設施的一體化發展思路，以促進‘海澄文’一體化發展，但發展過程中要有得有失、有取有舍，要優勢互補、互利共贏、共同發展。”?？谝巹澆块T有關負責人認為，“多規合一”改革將實現區域資源的最佳配置，體現在“海澄文”三市縣產業的協調性，大交通的互聯互通，基本公共服務的一體化以及生態資源的一體化幾個方面。