在“十四五”規劃深入實施、文旅融合快步升級的重要時期，文化和旅游產業已成為拉動經濟增長、促進鄉村振興、彰顯文化自信的重要引擎。隨著國家文化強國戰略與鄉村振興的深度耦合，如何借力政策紅利，破解文旅項目融資難題，成為激活產業潛能的核心命題。而政府專項債作為文旅項目融資的重要渠道之一，其重要性不言而喻。

2025年，隨著財政部對債務風險防控趨嚴以及“文旅+”新業態加速涌現，文旅項目專項債的申報工作更需精準對接政策導向，本指南立足最新政策動態與實踐經驗，從項目申報、材料規范、實操策略等維度出發，為各級政府部門、文旅企業及專業機構提供系統性指導，助力文旅項目高效落地，實現社會效益與經濟效益雙贏。

文旅項目專項債最新政策支持

近年來，隨著國務院辦公廳連續發布多項關于促進文化和旅游消費的政策文件，政府專項債在文旅項目融資領域的作用日益凸顯。這些政策不僅為文旅產業帶來了前所未有的發展機遇，也為地方政府和文旅企業提供了多元化的融資渠道。

國務院辦公廳近日印發的《關于進一步培育新增長點繁榮文化和旅游消費的若干措施》（國辦發〔2025〕2號），提出發揮文化賦能、旅游帶動作用，深化“文旅+百業”、“百業+文旅”，提升產品供給能力，豐富消費業態和場景，著力把文化旅游業培育成為支柱產業。文件明確提出，要強化財政金融支持。加大對符合條件的文化和旅游領域“兩新”項目的支持力度。允許地方安排地方政府專項債券資金支持符合條件的文化和旅游類項目。支持各地統籌用好各渠道資金開展文化和旅游消費促進活動。這一舉措無疑為文旅項目打開了專項債融資的大門，為項目的順利實施提供了堅實的資金保障。

12月22日，國務院辦公廳正式發布《關于優化完善地方政府專項債券管理機制的意見》（國辦發〔2024〕52號），提出了一系列針對政府專項債券現行管理機制的優化完善意見。意見明確專項債資金不得用于樓堂館所、商業地產開發等非公益性領域。這一規定確保了專項債資金能夠真正用于支持有社會效益和經濟效益的項目。雖然專項債資金有使用限制，但文件也提出了一系列可以支持的項目領域，如信息技術、新材料、生物制造等新興產業基礎設施，以及高速公路、機場等傳統基礎設施的安全性、智能化改造等。這些領域與文化和旅游消費的提升密切相關，為文化和旅游項目提供了潛在的資金支持渠道。

回顧2023年9月發布的《關于釋放旅游消費潛力推動旅游業高質量發展的若干措施》，該文件同樣強調了通過多種財政資金渠道來支持旅游業的發展，包括將旅游領域符合條件的項目納入地方政府專項債券支持范圍。

這些政策的連續出臺，充分表明了政府對文旅項目的重視和支持，也彰顯了政府專項債在文旅融資領域的重要地位。

文旅項目專項債重點支持方向

國家重大戰略關聯項目

國家重大區域發展戰略項目：契合如京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設等國家重大區域發展戰略的文旅項目。例如在京津冀協同發展區域內，打造跨區域的文化旅游廊道，整合三地特色文化資源，促進區域文旅協同發展，推動文化交流與產業融合。

國家文化公園建設相關項目：包括長城、大運河、長征、黃河、長江等國家文化公園建設項目。以長城國家文化公園為例，支持對長城沿線的文化遺址保護、展示利用設施建設，開發相關文旅產品，提升游客體驗，傳承和弘揚長城文化。

產業集聚區及公共服務設施建設

文旅綜合體、旅游產業園、特色小鎮：文旅綜合體如集文化體驗、休閑娛樂、旅游購物、住宿餐飲等多功能于一體的大型項目。旅游產業園聚焦特定旅游產業領域，如影視旅游產業園、康養旅游產業園等，通過產業集聚形成規模效應。特色小鎮則依托當地獨特的文化、自然資源，打造具有旅游吸引力的特色小鎮，如云南的和順古鎮，以其獨特的僑鄉文化和優美的田園風光為基礎，完善旅游配套設施，發展文旅產業。

旅游公共服務保障設施

游客咨詢中心：在交通樞紐、景區周邊等人流量大的區域建設游客咨詢中心，為游客提供旅游信息咨詢、旅游線路規劃、景區門票預訂等服務。

區域性旅游應急救援基地：在旅游資源豐富、游客流量大的區域建設應急救援基地，配備專業的救援設備和人員，提升旅游應急救援能力，保障游客生命財產安全。

城市旅游集散中心和集散分中心（包括集散點）：方便游客集中換乘、分流，整合旅游交通資源，提高旅游出行效率。

旅游交通引導標識系統：在城市道路、景區周邊道路等設置清晰、規范的旅游交通引導標識，引導游客順利到達旅游目的地。

旅游數據中心：建設旅游數據中心，整合旅游相關數據，實現對旅游市場的實時監測、數據分析和預測，為旅游管理部門和企業決策提供數據支持。

重點景區基礎設施建設

景區連接路及內部道路設施：景區到交通干線的連接路，解決景區交通 “最后一公里” 問題，提高景區可進入性。景區內道路和步行道建設，改善景區內游覽通行條件，提升游客游覽體驗。

配套服務設施

停車場：在景區入口及周邊建設停車場，滿足游客停車需求，并可配套建設充電樁等設施，適應新能源汽車發展趨勢。

廁所：按照國家相關標準建設和改造景區廁所，提升廁所衛生環境和服務水平，完善適老、適幼、助殘等便利化無障礙設施。

供電設施：保障景區電力供應穩定，滿足景區運營和游客用電需求。

垃圾污水處理設施：建設垃圾收集、轉運和處理設施，以及污水處理設施，保護景區生態環境。

消防設施：配備完善的消防設備和器材，建設消防通道等設施，確保景區消防安全。

安防監控設施：安裝監控攝像頭等安防設備，對景區進行實時監控，保障游客人身和財產安全。

解說教育系統：通過設置標識牌、建設游客服務中心講解區、開發電子導覽系統等，為游客提供景區文化、歷史、自然等方面的解說教育服務。

文化類建設項目

主要支持博物館建設，包括歷史類、藝術類、科技類、綜合類博物館的新建和改擴建項目。通過提升博物館的硬件設施和展示水平，更好地保護和展示文化遺產，發揮博物館的文化教育功能。

特色旅游專項項目

生態文化旅游：依托自然生態資源，如森林、濕地、河流等，開發兼具生態保護和文化體驗功能的旅游項目，如森林生態旅游、濕地科普旅游等。

鄉村休閑旅游：結合鄉村田園風光、民俗文化、農事活動等，發展鄉村民宿、農家樂、鄉村采摘、民俗體驗等旅游項目，促進鄉村振興。

紅色旅游專項債：用于紅色旅游景區景點的基礎設施建設、革命文物保護利用、紅色旅游產品開發等，傳承紅色基因，弘揚革命文化。

旅游扶貧開發建設專項債：在貧困地區建設旅游基礎設施，開發旅游資源，帶動當地居民就業增收，實現旅游扶貧。

旅游基礎設施建設專項債：主要用于旅游景區及周邊的一般性基礎設施建設，如道路、橋梁、供水供電等，提升旅游發展基礎條件。

禁止類項目

禁止類產業：高爾夫球場、大型人造景觀、產能過剩項目，不得僅做表面功夫，需注重實際效益。

嚴控純商業地產：純商業酒店、房地產捆綁開發，如文旅小鎮里的住宅部分不會獲批專項債。

不得補貼運營虧損：專項債資金需用在刀刃上，不得用于經常性支出、補貼或償還存量債務。

生態敏感區：占用永久基本農田、生態保護紅線、自然保護區核心區。

負面清單：包括無收益項目、主題公園、仿古城（鎮、村、街）等，以及博物館以外的文化類項目（如檔案館、文化藝術中心、圖書館等）、非A級景區內的旅游項目、宗教商業化項目或酒店、客棧等。

文旅項目專項債申報流程

文旅項目專項債的申報流程是一個相對復雜且嚴謹的過程，涉及多個環節和多個部門的協作。

 項目儲備階段

1、項目篩選與立項

項目申報主體（通常為地方政府相關部門、國有企業等）根據當地文旅產業發展規劃、資源優勢及市場需求，初步篩選具有開發潛力的文旅項目。文旅項目需要符合地方政府專項債券的支持范圍，優先選擇具有強資源稟賦、明確收益模式、社會效益顯著的項目，如國家級旅游度假區、非遺主題公園等。

項目實施主體需要編制項目建議書，并辦理項目立項批復手續。這通常包括向審批局或發改委提交項目建議書，并獲得批復。

2、編制可行性研究報告

項目實施主體需要委托具有相應資質和豐富經驗的工程咨詢公司編制詳細的可行性研究報告。報告內容應涵蓋項目背景、建設內容、市場分析、技術方案、投資估算、財務評價、風險分析等方面，確保報告內容詳實、數據準確、論證充分，為項目的實施提供有力依據。

可行性研究報告完成后，需要向發改或審批部門申請批復。

3、辦理項目相關手續

項目實施機構需要向規劃局、國土局等部門辦理規劃選址意見、項目用地預審意見等手續。如需辦理穩評、能評等，也需要項目實施機構辦理相關批復件。向發改/審批部門辦理可行性研究報告批復，并向環保局辦理環評批復意見。

 項目申報階段

1、編制申報材料

實施方案編制：聘請專業的咨詢機構或自行組織團隊編制專項債券實施方案。方案中要詳細闡述項目建設背景、必要性、建設內容與規模、項目實施計劃、資金籌措方案（明確專項債資金需求及其他配套資金來源）、項目收益與融資平衡方案等內容。

財務評價報告編制：委托會計師事務所等專業財務機構編制財務評價報告。報告需對項目投資估算的準確性、資金來源的可靠性、項目收益預測的合理性以及償債能力等進行全面分析和評價，為專項債發行提供財務依據。

法律意見書編制：聘請律師事務所對項目的合法性、合規性進行審查，并出具法律意見書。法律意見書主要涵蓋項目建設程序是否合法合規、項目主體是否具備相應資質、項目涉及的合同協議是否合法有效等方面內容，確保專項債發行和項目實施符合法律法規要求。

其他材料準備：準備項目的立項文件、可行性研究報告及批復、用地手續、環評文件等基礎資料，同時準備財政評審報告（若有）、收入測算說明、項目資金籌集情況說明等輔助資料。收入測算說明要詳細說明項目收入預測的依據、方法及構成明細；項目資金籌集情況說明要明確除專項債資金外，其他配套資金的籌集計劃和落實情況。

2、填報項目信息

項目實施機構需要將項目填報至發改重大項目庫和財政局債券申報系統。

在發改重大項目庫系統中，按照系統要求準確填報項目信息，包括項目基本情況、建設內容、投資計劃、預期效益等。填報過程中要注意信息的完整性和準確性，上傳相關附件材料，如項目建議書批復、可行性研究報告批復、項目實施方案等。填報完成后，及時跟蹤項目在發改重大項目庫中的審核狀態，根據審核意見進行修改完善。

在財政局債券申報系統中，詳細填報項目的債券需求信息，包括債券額度、期限、用途等。同時，上傳項目實施方案、財務評估報告、法律意見書等申報材料。確保填報信息與發改重大項目庫中的信息一致，避免出現數據沖突。填報完成后，及時提交申報信息，并關注系統反饋。

3、項目評審與入庫

財政局將項目提交上級財政局，最終提交至省財政廳債務處。各級財政部門在收到申報材料后，會對材料的完整性、合規性進行初步審核。對于審核中發現的問題，及時反饋給項目申報單位進行整改，確保申報材料符合評審要求。

省財政廳組織專家進行評審。專家從項目的必要性、可行性、收益性、融資自平衡能力等多個維度進行評估，提出評審意見。項目申報單位需根據專家要求，準備相關材料進行解釋說明，必要時進行現場答辯。

省財政廳根據專家評審意見，確定入庫項目名單，并下發評審入庫通知。收到通知后，標志著項目正式進入專項債發行準備階段。項目申報單位應及時關注通知內容，按照要求做好后續工作。

 項目發行階段

1、編制信息披露文件與信用評級

省財政廳負責組織對項目資料進行全面梳理。要求項目申報單位提供詳細的項目建設內容、投資明細、收益預測依據等資料，并對資料的真實性、準確性進行核對。

根據項目資料，編制專項債信息披露文件。文件內容包括項目基本情況、專項債發行規模、期限、利率、項目收益與融資平衡方案、風險提示等。信息披露文件要語言簡潔明了、內容完整準確，確保投資者能夠充分了解項目情況。

2、信用評級與公示

省財政廳委托專業信用評級機構對專項債項目進行信用評級。信用評級機構通過對項目的財務狀況、償債能力、項目前景等進行綜合評估，確定項目的信用等級。項目申報單位需積極配合信用評級機構工作，提供真實有效的資料，確保信用評級結果客觀公正。

在中國債券信息網公示專項債券信息披露文件，公示期間，接受社會公眾的監督和咨詢，對于公眾提出的問題，及時進行解答和處理。

3、發布招投標信息與承銷

省財政廳發布專項債招投標信息，明確招標時間、地點、投標要求等。招標信息通過指定的官方渠道發布，確保信息的公開透明。承銷商在規定時間內準備投標文件，參與投標。

承銷商根據自身的資金實力、市場判斷等因素進行投標報價。省財政廳根據投標結果，確定承銷商名單，中標結果將在中國債券信息網進行公示。

4、資金撥付

資金由省財政廳轉貸給市財政 / 區縣財政。轉貸過程中，嚴格按照相關財政制度和流程進行操作，確保資金安全、及時到位。市財政 / 區縣財政收到轉貸資金后，及時進行賬務處理。

本級財政根據項目實施進度，將項目資金撥付至項目單位。項目單位在收到資金后，要嚴格按照項目實施方案和財務制度使用資金，確保資金專款專用。建立資金使用臺賬，定期向本級財政和相關部門報送資金使用情況。

 債券存續期管理

1、信息披露與績效評價

在專項債存續期內，項目單位要按照規定定期進行信息披露。披露內容包括項目建設進度、資金使用情況、項目收益情況、專項債還本付息情況等。

同時，對債券的使用效果進行績效評價，由財政部門組織或委托第三方機構對項目的實施效果進行全面評估，包括項目的經濟效益、社會效益、生態效益等方面，確保資金得到合理利用。

2、歸還本金

項目單位根據項目收益情況和融資自平衡方案，制定合理的還款計劃。還款計劃要明確還款時間、還款金額等關鍵信息。按照還款計劃，按時足額歸還專項債本金。在還款過程中，要提前做好資金籌備工作，確保還款資金及時到位，避免出現逾期還款情況。還款完成后，及時進行賬務處理，并向相關部門報告還款情況。

文旅項目專項債申報核心要點

前期策劃：找準“政策+市場”雙平衡點

對標政策風向：緊扣國家文旅融合、鄉村振興、智慧旅游等戰略，優先包裝符合“十四五”規劃、區域協同發展的項目。

強化收益設計：收益來源多元化：除門票、停車費外，捆綁經營性資產（如商鋪租賃、文創IP授權）、政府性基金等；

收益測算“保守化”：避免過度依賴未來游客增長，可采用歷史數據+行業均值交叉驗證。

材料包裝：突出“四性”邏輯

必要性：強調項目填補區域文旅短板（如偏遠地區公共服務）、服務國家戰略（如紅色旅游）；

收益性：確保收益覆蓋，優先選擇現金流穩定、抗風險能力強的子項目（如智慧停車場、非遺工坊）；

創新性：融入數字化轉型（5G+AR導覽）、低碳技術（光伏停車場、綠色建筑）；

示范性：突出項目對周邊產業（餐飲、交通）的帶動效應，量化就業崗位新增數。

材料真實性：避免三大“硬傷”

收益虛高：第三方評估機構需具備資質，收益測算需附詳細假設依據（如客流量增長率不超過5%）；

手續不全：確保用地預審、環評、施工許可“三證齊全”，避免“未批先建”；

同質化競爭：避免與已發行項目內容重復（如同一景區重復申報停車場項目）。

流程優化：把握關鍵節點

早入庫：提前1年將項目納入國家重大建設項目庫和省級儲備庫，避免臨時突擊；

早溝通：與發改、財政、文旅部門建立常態對接機制，爭取進入省級“優先推薦名單”；

早修正：預留1-2個月材料調整期，根據初審反饋快速優化方案（如補充收益來源）。

窗口期：申報時間一般在3-5月，需提前3個月完成材料準備；

資金使用：專項債資金需在2年內支付完畢，超期未使用部分將被收回。

后期監管：規避“重申報輕管理”

專戶專用：設立獨立賬戶管理資金，確保與地方財政其他收支隔離；

績效評價：定期上報項目進度、收益達成率，接受省級穿透式審計；

風險預案：若收益不及預期，提前規劃財政補貼、資產處置等備選償債路徑。