全國首次！100 億元專項(xiàng)債用于政府引導(dǎo)基金2025 年以來，地方政府專項(xiàng)債券在用途創(chuàng)新上持續(xù)突破，從北京首開先河將 100 億元專項(xiàng)債注入政府投資引導(dǎo)基金，到云南、湖南等多地將數(shù)百億元專項(xiàng)債用于清欠企業(yè)賬款，再到部分地區(qū)探索回購商品房盤活存量，專項(xiàng)債正從傳統(tǒng)的實(shí)體項(xiàng)目融資工具，向兼具產(chǎn)業(yè)撬動、債務(wù)化解、市場穩(wěn)定等多元功能的財(cái)政杠桿演進(jìn)。

這一系列實(shí)踐既響應(yīng)了國務(wù)院 “負(fù)面清單” 管理的政策導(dǎo)向，也展現(xiàn)了地方政府在提升財(cái)政資金效率、服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)中的主動探索，為宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控提供了更靈活的政策工具

一、政策引領(lǐng)：專項(xiàng)債投向領(lǐng)域的變革

2024 年 12 月 22 日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于優(yōu)化完善地方政府專項(xiàng)債券管理機(jī)制的意見》（國辦發(fā)〔2024〕52 號），實(shí)行專項(xiàng)債券投向領(lǐng)域 “負(fù)面清單” 管理。這一轉(zhuǎn)變意義重大，相較于以往的正面清單模式，只要項(xiàng)目未被列入負(fù)面清單，均可申請專項(xiàng)債券資金。

負(fù)面清單涵蓋了完全無收益的項(xiàng)目、樓堂館所、形象工程和政績工程、除保障性住房及土地儲備以外的房地產(chǎn)開發(fā)、主題公園等商業(yè)設(shè)施以及一般競爭性產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目等。

這一政策調(diào)整賦予了地方政府更大的自主選擇權(quán)，有助于挖掘更多符合地方發(fā)展需求的項(xiàng)目，提升專項(xiàng)債資金的使用靈活性 。

此前，2024 年財(cái)政部會同有關(guān)部門已在不斷優(yōu)化調(diào)整專項(xiàng)債券投向領(lǐng)域，新增了獨(dú)立新型儲能、重點(diǎn)流域水環(huán)境綜合治理等領(lǐng)域。

同時(shí)，引導(dǎo)地方加大對國家級產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、5G 融合應(yīng)用設(shè)施、城中村改造、保障性住房、普通高校學(xué)生宿舍等領(lǐng)域的支持力度，還將保障性住房等領(lǐng)域納入專項(xiàng)債券用作項(xiàng)目資本金范圍，進(jìn)一步發(fā)揮專項(xiàng)債券的撬動作用 。

二、多地實(shí)踐：專項(xiàng)債用途的多元化拓展

用于解決拖欠企業(yè)賬款

2025 年，多地在省級預(yù)算調(diào)整方案中明確將專項(xiàng)債用于解決拖欠企業(yè)賬款。湖南省 2025 年省級預(yù)算調(diào)整方案顯示，財(cái)政部下達(dá)的第二批新增債務(wù)限額 794 億元中，轉(zhuǎn)貸市縣的 601.71 億元新增專項(xiàng)債里，200 億元用于解決政府拖欠企業(yè)賬款。云南省人大常委會批準(zhǔn)的 2025 年省本級財(cái)政專項(xiàng)預(yù)算調(diào)整方案表明，調(diào)增額度后，專項(xiàng)債券用于 “清欠” 的額度為 356 億元。廣西壯族自治區(qū)本級財(cái)政預(yù)算調(diào)整方案明確，今年新增債務(wù)限額共 495 億元，部分專項(xiàng)債用于 “清欠”。這一舉措有助于緩解企業(yè)資金壓力，改善營商環(huán)境，激發(fā)市場活力 。

用于回購商品房

部分地區(qū)將專項(xiàng)債資金投向回購商品房領(lǐng)域。一些東部省份和二線城市通過專項(xiàng)債資金回購滯銷商品房，將其轉(zhuǎn)化為保障性租賃住房或人才公寓等。這一操作既能盤活房地產(chǎn)市場的存量房源，減少庫存積壓，又能緩解房企的現(xiàn)金流壓力，促進(jìn)房地產(chǎn)市場的平穩(wěn)健康發(fā)展。同時(shí)，增加了保障性住房供給，滿足部分居民的住房需求，在穩(wěn)定房地產(chǎn)市場與保障民生方面實(shí)現(xiàn)了雙贏 。

用于土地儲備

自然資源部發(fā)布通知，明確運(yùn)用地方政府專項(xiàng)債券資金收回收購存量閑置土地相關(guān)事項(xiàng)，重啟土地儲備專項(xiàng)債券工作加速推進(jìn)。土地儲備專項(xiàng)債券作為地方政府專項(xiàng)債券的一個(gè)品種，曾在 2017 年發(fā)揮規(guī)范土地儲備融資行為、促進(jìn)土地儲備事業(yè)發(fā)展的作用，后于 2019 年因房地產(chǎn)市場調(diào)控需要暫停發(fā)行。此次重啟，可支持地方政府回收存量閑置土地，調(diào)節(jié)土地市場供需關(guān)系，減少土地閑置，增強(qiáng)土地供給調(diào)控能力，穩(wěn)定市場預(yù)期，同時(shí)緩解地方政府和房地產(chǎn)企業(yè)的流動性及債務(wù)壓力 。

三、北京創(chuàng)新：專項(xiàng)債投向政府投資引導(dǎo)基金

2025 年 6 月 20 日，北京市披露第四批新增專項(xiàng)債券（二十一 — 三十五期），其中第三十五期 100 億元 10 年期專項(xiàng)債券募集資金用途為 “北京市政府投資引導(dǎo)基金”，這在全國尚屬首次。

北京市政府投資引導(dǎo)基金成立于 2016 年 1 月，由北京國有資本運(yùn)營管理有限公司（北京國管）、北京市政府投資引導(dǎo)基金管理有限公司共同出資，北京國管出資比例約 99.9%。

在 2024 年的機(jī)構(gòu) LP 活躍榜單中，該基金出資規(guī)模和出資基金數(shù)量均領(lǐng)先多數(shù)地區(qū)引導(dǎo)基金，2024 年出資規(guī)模達(dá) 891 億元。

2025 年 1 月 7 日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)政府投資基金高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2025〕1 號）同日，北京市政府投資引導(dǎo)基金出資額由 1000.1 億元增至 2500.1 億元，增幅約 150% 。

專項(xiàng)債注入政府投資引導(dǎo)基金，能放大財(cái)政資金杠桿效應(yīng)，通過專業(yè)管理機(jī)構(gòu)市場化篩選項(xiàng)目，提高資金周轉(zhuǎn)效率，形成 “投資 - 收益 - 再投資” 的良性循環(huán)，為產(chǎn)業(yè)升級注入強(qiáng)大動力 。

四、行業(yè)影響與展望：專項(xiàng)債的新使命與挑戰(zhàn)

專項(xiàng)債用途的持續(xù)擴(kuò)圍，對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展產(chǎn)生了多方面影響。從行業(yè)發(fā)展角度看，在房地產(chǎn)領(lǐng)域，用于回購商品房和土地儲備的專項(xiàng)債，有助于穩(wěn)定房地產(chǎn)市場，促進(jìn)房地產(chǎn)行業(yè)的良性循環(huán)。在企業(yè)發(fā)展方面，用于解決拖欠企業(yè)賬款的專項(xiàng)債，能緩解企業(yè)資金鏈緊張問題，增強(qiáng)企業(yè)活力，推動實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展 。

然而，隨著專項(xiàng)債用途的不斷拓展，也面臨一些挑戰(zhàn)。例如，在資金監(jiān)管方面，需要建立更完善的制度，確保專項(xiàng)債資金專款專用，防止資金被挪用、截留。在項(xiàng)目篩選和評估上，要更加科學(xué)合理，以保證資金投入的項(xiàng)目具有良好的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，避免出現(xiàn)項(xiàng)目收益無法覆蓋債券本息的情況 。

未來，專項(xiàng)債有望在更多領(lǐng)域發(fā)揮積極作用，如在新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面繼續(xù)發(fā)力，為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供有力支撐。同時(shí)，需進(jìn)一步完善專項(xiàng)債管理機(jī)制，在擴(kuò)大用途的同時(shí)，有效防控風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)債資金使用效益的最大化 。