一、引言
零基預(yù)算與專項債之間本質(zhì)上是預(yù)算編制方法與融資工具在財政管理中的協(xié)同關(guān)系。在當(dāng)前經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和財政管理改革的背景下，探討零基預(yù)算與專項債的協(xié)同機制，優(yōu)化債務(wù)資金管理，提高財政可持續(xù)性對于優(yōu)化資源配置以及推動經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。
二、零基預(yù)算與專項債的基本概念
零基預(yù)算是指在編制預(yù)算時，不考慮歷史基數(shù)，而是從“零”開始，以需求為導(dǎo)向，對每一項支出進行成本效益分析，確定其必要性和優(yōu)先級。這種預(yù)算編制方式打破了“基數(shù)+增長”的慣性思維，強調(diào)預(yù)算的科學(xué)性和效率性。
專項債是地方政府為有一定收益的公益性項目發(fā)行的，以項目對應(yīng)的政府性基金收入或?qū)ｍ検杖胱鳛檫€本付息資金來源的政府債券。
將零基預(yù)算邏輯嵌入專項債項目管理，通過“從零論證、績效優(yōu)先”的預(yù)算理念，可以更好的把控專項債項目質(zhì)量，確保資金使用效益最大化。
三、零基預(yù)算與專項債間的正向推動作用
（一）零基預(yù)算助力專項債項目篩選與資金分配1.科學(xué)評估項目的必要性：零基預(yù)算要求對所有項目從初始階段就進行全面、深入的必要性評估。以某省交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目規(guī)劃為例，在零基預(yù)算理念下，對新建高速公路項目，需綜合考量區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展需求、現(xiàn)有交通網(wǎng)絡(luò)承載能力、未來交通流量預(yù)測等多方面因素。通過詳細調(diào)研，若發(fā)現(xiàn)某區(qū)域現(xiàn)有公路雖能滿足當(dāng)前交通需求，但隨著區(qū)域內(nèi)大型產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃落地，未來5年內(nèi)交通流量將大幅增長，現(xiàn)有公路無法滿足需求，此時新建高速公路項目就具備了較高的必要性。這種基于實際需求的評估，確保專項債資金投向真正急需的項目，避免盲目建設(shè)。2.優(yōu)化資金分配優(yōu)先級：零基預(yù)算打破以往按基數(shù)分配資金的傳統(tǒng)模式，依據(jù)項目效益與重要性確定資金分配優(yōu)先級。例如，在某城市的公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)中，有老舊社區(qū)改造和新建包含體育場館在內(nèi)的全民健身中心兩個項目均申請專項債資金。運用零基預(yù)算方法評估，老舊社區(qū)改造項目涉及眾多居民的居住環(huán)境改善，對提升居民生活質(zhì)量、促進社會和諧穩(wěn)定作用顯著；而新建體育場館雖能提升城市形象，但當(dāng)前城市體育賽事需求及使用頻率相對較低。經(jīng)綜合評估，老舊社區(qū)改造項目被賦予更高的資金分配優(yōu)先級，專項債資金優(yōu)先保障該項目，使資金流向?qū)γ裆纳坪徒?jīng)濟發(fā)展更直接、有顯著影響的項目。
（二）專項債豐富零基預(yù)算資金來源，拓展預(yù)算空間1.彌補資金缺口：在地方政府推進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、民生事業(yè)發(fā)展等諸多項目過程中，資金短缺是常見難題。專項債的發(fā)行有效緩解了這一困境。如：某縣計劃推進農(nóng)村飲水安全鞏固提升工程，以改善全縣農(nóng)村居民的飲水質(zhì)量。項目預(yù)計總投資2億元，然而該縣當(dāng)年一般公共預(yù)算資金在保障人員工資、基本運轉(zhuǎn)及其他重點民生支出后，可用于該項目的資金僅有5000萬元，資金缺口巨大。若通過申請專項債，成功籌集1.5億元資金，則可以彌補項目資金缺口，使項目得以順利實施。2.支持重大戰(zhàn)略項目：專項債為零基預(yù)算框架下的重大戰(zhàn)略項目提供有力資金支持。以長三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略中的交通互聯(lián)互通項目為例，為加強區(qū)域內(nèi)城市間的交通聯(lián)系，規(guī)劃建設(shè)一條連接多個城市的高鐵線路。此類項目投資規(guī)模大、建設(shè)周期長，僅依靠地方一般公共預(yù)算資金難以實現(xiàn)。通過發(fā)行專項債，籌集資金投入項目建設(shè)，助力長三角一體化戰(zhàn)略的實施，拓展了零基預(yù)算在重大戰(zhàn)略項目上的資金投入空間，更好的推動區(qū)域協(xié)同發(fā)展。
四、零基預(yù)算與專項債項目協(xié)同的關(guān)鍵點
（一）完善項目評估體系1.統(tǒng)一評估標(biāo)準(zhǔn)：建立涵蓋項目可行性、效益性、償債能力等多方面的統(tǒng)一評估標(biāo)準(zhǔn)，確保零基預(yù)算對項目的評估與專項債項目申報要求相契合。例如，在對職業(yè)教育領(lǐng)域的學(xué)校建設(shè)項目進行評估時，無論是零基預(yù)算評估還是專項債項目審核，均從項目建設(shè)規(guī)模合理性（根據(jù)學(xué)校服務(wù)區(qū)域內(nèi)學(xué)生數(shù)量預(yù)測）、建設(shè)成本控制（包括建筑材料、人工成本等）、項目建成后的教育質(zhì)量提升效益（如學(xué)生就業(yè)率提高、綜合素質(zhì)提升等）以及償債能力（根據(jù)學(xué)校未來學(xué)費收入、政府補貼等預(yù)測償債資金來源）等方面，按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進行評估，避免因評估標(biāo)準(zhǔn)不一致導(dǎo)致項目決策失誤。2.強化事前評估：在項目申報專項債資金和納入零基預(yù)算之前，加強事前評估的深度與廣度。以某地水利設(shè)施建設(shè)項目為例，在項目籌備階段，組織多領(lǐng)域?qū)＜覉F隊，對項目進行全面事前評估。不僅評估項目技術(shù)可行性（如水利設(shè)施選址的地質(zhì)條件、工程設(shè)計方案的科學(xué)性），還評估項目對區(qū)域生態(tài)環(huán)境的影響（如是否會改變河流生態(tài)系統(tǒng)、對周邊動植物棲息地的影響）以及經(jīng)濟社會效益（如灌溉效益提升帶來的農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增收、防洪減災(zāi)效益等）。通過強化事前評估，為零基預(yù)算和專項債資金的合理分配提供科學(xué)依據(jù)。
（二）加強預(yù)算與債務(wù)管理銜接1.預(yù)算編制協(xié)同：在預(yù)算編制過程中，將專項債收支納入零基預(yù)算體系，實現(xiàn)兩者有機融合。以某地政府性基金預(yù)算編制為例，在考慮水利專項債資金時，與零基預(yù)算中的水利建設(shè)支出部分協(xié)同編制。根據(jù)水利項目項目的輕重緩急、建設(shè)進度、資金需求計劃，合理安排專項債資金發(fā)行規(guī)模與時間。同時在零基預(yù)算中統(tǒng)籌考慮項目配套資金，確保項目資金需求得到全面、合理保障，避免資金錯配或閑置。2.債務(wù)風(fēng)險防控協(xié)同：零基預(yù)算與專項債管理在債務(wù)風(fēng)險防控方面需協(xié)同發(fā)力。一方面，零基預(yù)算在編制過程中，充分考慮地方政府債務(wù)承受能力，對專項債項目的償債資金來源進行詳細測算與規(guī)劃。例如，某縣在編制年度預(yù)算時，根據(jù)當(dāng)?shù)刎斦杖朐鲩L趨勢、專項債項目收益預(yù)測等因素，合理確定專項債發(fā)行規(guī)模，避免過度舉債。另一方面，專項債管理過程中，通過對項目資金使用情況的嚴格監(jiān)控，確保資金按預(yù)算用途使用，提高項目收益實現(xiàn)的可能性，從而降低債務(wù)違約風(fēng)險。
五、當(dāng)前零基預(yù)算邏輯嵌入專項債項目管理的難點
（一）理念與思維轉(zhuǎn)變困難長期以來，專項債項目管理多依賴傳統(tǒng)預(yù)算模式，形成“基數(shù) + 增長” 的路徑依賴。部分部門和人員對零基預(yù)算理念理解不足，認為從零開始評估項目繁瑣且增加工作量，缺乏主動變革的動力，仍按照往年項目模板和資金需求申報，未結(jié)合實際情況重新論證項目必要性和資金規(guī)模，導(dǎo)致項目評估流于形式。
（二）項目評估體系不完善零基預(yù)算要求對項目進行全面、精準(zhǔn)的評估，但當(dāng)前專項債項目評估體系一方面，評估標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，不同地區(qū)、部門對項目可行性、效益性、償債能力等評估側(cè)重點和指標(biāo)設(shè)定差異較大，影響項目橫向?qū)Ρ群唾Y金合理分配；另一方面，評估數(shù)據(jù)支撐不足，部分項目缺乏歷史數(shù)據(jù)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)參考，難以準(zhǔn)確預(yù)測項目收益和風(fēng)險。
（三）預(yù)算編制協(xié)同性不足零基預(yù)算與專項債預(yù)算編制在流程、時間和方法上存在差異，導(dǎo)致協(xié)同困難。專項債項目申報有嚴格的時間節(jié)點要求，且需經(jīng)過多輪審核，而零基預(yù)算編制周期較長，強調(diào)對所有項目的細致評估。在實際操作中，會出現(xiàn)專項債項目申報時間緊迫，無法充分納入零基預(yù)算評估流程，或者零基預(yù)算編制未充分考慮專項債資金的特殊性，導(dǎo)致資金安排與項目需求不匹配。
（四）債務(wù)風(fēng)險防控壓力大零基預(yù)算邏輯下，專項債項目需更精準(zhǔn)地預(yù)測償債資金來源和規(guī)模，以防范債務(wù)風(fēng)險。但現(xiàn)實中，部分地方政府對專項債項目的償債能力評估過于樂觀，未充分考慮經(jīng)濟波動、政策調(diào)整等因素對項目收益的影響。同時，債務(wù)風(fēng)險預(yù)警和防控機制不完善，缺乏對項目全生命周期的動態(tài)監(jiān)測。
六、結(jié)語
零基預(yù)算與專項債在財政管理中相互促進、協(xié)同配合。零基預(yù)算通過科學(xué)的項目評估與資金分配，提升專項債資金使用效率；專項債則為零基預(yù)算豐富資金來源，拓展預(yù)算執(zhí)行空間。在協(xié)調(diào)配合過程中，完善項目評估體系、加強預(yù)算與債務(wù)管理銜接是關(guān)鍵要點。通過二者緊密結(jié)合，能夠更好地發(fā)揮財政資金的作用，優(yōu)化資源配置，為經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展提供堅實的財政保障。在未來財政管理實踐中，應(yīng)進一步深化對零基預(yù)算與專項債協(xié)同關(guān)系的研究與應(yīng)用，不斷探索相關(guān)制度與機制，推動財政管理水平持續(xù)提升。
