2024年12月25日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于優(yōu)化完善地方政府專項債券管理機制的意見》（國辦發(fā)〔2024〕52號）（以下簡稱“52號文”），這是時隔3年后，監(jiān)管層就專項債監(jiān)管新發(fā)的第一個文件。
在當(dāng)前經(jīng)濟形勢下，地方政府專項債券對于推動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、穩(wěn)定經(jīng)濟增長發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于優(yōu)化完善地方政府專項債券管理機制的意見》（國辦發(fā)〔2024〕52 號），猶如一場及時雨，為專項債管理帶來了新的規(guī)范與指引。這一文件的出臺，不僅是對過去專項債管理經(jīng)驗的總結(jié)與升華，更是為應(yīng)對當(dāng)下經(jīng)濟挑戰(zhàn)、推動高質(zhì)量發(fā)展而做出的重要戰(zhàn)略部署。
52 號文出臺背景
（一）制度演進歷程
地方政府專項債制度自 2014 年起步，至 2019 年初步成型，完成了第一輪初創(chuàng)期。2020 - 2021 年是其關(guān)鍵發(fā)展階段，一系列法規(guī)相繼出臺，如《地方政府債券發(fā)行管理辦法（財庫〔2020〕43 號）》《地方政府債券信息公開平臺管理辦法》（財預(yù)〔2021〕5 號）等，構(gòu)建起了專項債監(jiān)管制度體系的基本框架。然而，2022 年受經(jīng)濟超預(yù)期下滑等因素影響，制度完善進程被迫中斷。
（二）經(jīng)濟形勢沖擊
2022 年，經(jīng)濟下行壓力促使決策層推出基建擴張政策，專項債工作重點轉(zhuǎn)向擴大使用范圍、加快發(fā)行和使用節(jié)奏，以支持大基建項目落地，從而穩(wěn)定經(jīng)濟增長。
2023 年，經(jīng)濟形勢依然嚴(yán)峻，疫情沖擊導(dǎo)致稅收銳減，政府抗疫和基建支出大增，財政收支失衡。同時，債務(wù)集中到期，政府債務(wù)規(guī)模與償債能力嚴(yán)重失衡，引發(fā)債務(wù)危機。為此，新增特殊再融資債券額度，部分專項債用于化債。
2024 年，盡管經(jīng)濟有所好轉(zhuǎn)，但仍面臨諸多問題。專項債繼續(xù)在補充地方政府財力、支持房地產(chǎn) “止跌企穩(wěn)” 等方面發(fā)揮作用，然而專項債制度完善卻滯后，發(fā)行和使用過程中暴露出項目收益低、資金使用效率低及不規(guī)范等問題。
52 號文內(nèi)容解讀
（一）擴大專項債券投向領(lǐng)域和用作項目資本金范圍
負面清單管理
與以往不同，此次發(fā)布全國統(tǒng)一適用的負面清單，新增完全無收益項目和一般競爭性產(chǎn)業(yè)項目類別，涵蓋樓堂館所、形象工程、房地產(chǎn)（除保障性住房和特定土地儲備外）等領(lǐng)域，明確專項債不得投向這些禁止性領(lǐng)域，同時再次強調(diào)不得用于經(jīng)常性支出。
這種負面清單模式為專項債投向松綁，只要不在清單內(nèi)的項目均可申請資金，大大拓寬了專項債的適用范圍，為地方政府在項目選擇上提供了更多靈活性。
可用作項目資本金行業(yè)清單調(diào)整
新增多個行業(yè)，如鐵路、收費公路等領(lǐng)域進一步細化和擴展，刪除新能源領(lǐng)域的限制，使大型風(fēng)電光伏基地等項目不再受限。同時，提高部分省份可用作項目資本金的專項債券規(guī)模上限，從 25% 提升至 30%。
值得關(guān)注的是棚戶區(qū)改造政策的重大轉(zhuǎn)變，從之前的限制到如今全面放開，不僅重新成為可投領(lǐng)域，還納入資本金行業(yè)清單，結(jié)合住建部城中村改造政策的推進，預(yù)示著新一輪全國性棚改大潮的來臨，將對城市建設(shè)和民生改善產(chǎn)生深遠影響。
（二）完善專項債券項目預(yù)算平衡
優(yōu)化額度分配邏輯
2024 年起，專項債額度分配更注重效率，向經(jīng)濟大省傾斜。經(jīng)濟大省在置換隱性債務(wù)的再融資專項債額度分配上優(yōu)先，旨在減輕其債務(wù)負擔(dān)，助力經(jīng)濟復(fù)蘇，未來新增非化債專項債額度分配也將延續(xù)這一邏輯，提高專項債券規(guī)模與地方財力、項目收益的匹配度。
強化償債保障措施
允許地方政府調(diào)度多種財政資源償債，省級政府兜底并進行省內(nèi)資源調(diào)劑，同時依法分年安排財政補助資金，調(diào)度其他項目專項收入、單位資金和政府性基金預(yù)算收入等，確保專項債按時足額還本付息，從根本上維護專項債的信用。
規(guī)范 “一案兩書” 制度
重申 “一案兩書” 制度，旨在糾正 2023 - 2024 年期間為化債而采取的無 “一案兩書” 新增專項債的臨時變通行為，研究標(biāo)準(zhǔn)化模板，簡化相關(guān)報告和意見書，提高專項債項目管理的專業(yè)性和規(guī)范性。
（三）優(yōu)化專項債券項目審核和管理機制
“自審自發(fā)” 試點創(chuàng)新
選擇部分管理基礎(chǔ)好的省份（如北京、上海、江蘇等）及承擔(dān)國家重大戰(zhàn)略地區(qū)（如河北雄安新區(qū)）開展試點，下放專項債券項目審核權(quán)限。試點省可自行篩選項目、審批并組織發(fā)行債券，只需向國家相關(guān)部門備案，極大提高了工作效率。同時，建立嚴(yán)格的監(jiān)督和懲罰機制，確保試點地區(qū)依法依規(guī)使用專項債券資金。
在建項目續(xù)發(fā) “綠色通道”
為防止在建項目爛尾，下放在建項目續(xù)發(fā)專項債審批權(quán)至省級政府。已通過國家審核的在建項目無需重新申報，經(jīng)省級政府審核批準(zhǔn)即可直接發(fā)行，簡化程序并便于省級靈活處置，不過此規(guī)定不適用于 “自審自發(fā)” 試點地區(qū)。
（四）加快專項債券全流程效率
申報審核機制優(yōu)化
對 “自審自發(fā)” 試點地區(qū)以外省份，建立 “常態(tài)化申報、按季度審核” 機制，提前集中申報時間，增加申報次數(shù)，全年開放信息系統(tǒng)采集數(shù)據(jù)并及時反饋審核結(jié)果，有效解決了以往 “資金等項目” 的問題，使項目儲備和開工更加及時高效。
發(fā)行進度科學(xué)安排
要求各地在額度下達后及時履行預(yù)算調(diào)整程序，提前安排發(fā)行時間，合理確定發(fā)行期限，均衡債務(wù)到期規(guī)模，做好跨年度預(yù)算銜接，優(yōu)先保障在建項目資金需求，確保專項債早發(fā)行、早使用，同時防范償債風(fēng)險。
資金使用與項目建設(shè)協(xié)同推進
省級財政和發(fā)改部門分工協(xié)作，財政部門建立定期調(diào)度機制，督促資金撥付；發(fā)改部門加強監(jiān)測、調(diào)度和檢查，推動項目開工建設(shè)，形成實物工作量，防止資金閑置和違規(guī)挪用，確保專項債資金有效使用。
（五）強化專項債券監(jiān)管
資金使用嚴(yán)格監(jiān)管
實行專戶管理、專款專用，依托信息系統(tǒng)進行穿透式監(jiān)管，動態(tài)掌握資金流向、項目運營等情況，加強發(fā)改和財政部門信息系統(tǒng)互聯(lián)互通，共享項目進度和資金支出等信息，杜絕專項債資金用于經(jīng)常性支出、償還存量債務(wù)、投入禁止類領(lǐng)域等違規(guī)行為。
項目資產(chǎn)管理規(guī)范有序
專項債資金形成的項目資產(chǎn)應(yīng)遵循相關(guān)管理辦法，建立明細臺賬，分類管理存量資產(chǎn)，規(guī)范新增資產(chǎn)核算，防范抵押融資新增隱性債務(wù)和國有資產(chǎn)流失風(fēng)險，確保政府負債與項目資產(chǎn)平衡。
償債備付金制度建立健全
鼓勵地方建立償債備付金制度，“自審自發(fā)” 試點地區(qū)加快推進。落實項目主管部門和單位責(zé)任，抓好項目收入征繳，保障償債資金來源，對收入較好項目允許調(diào)整融資收益平衡方案，提前償還本金。
監(jiān)督問責(zé)全面加強
對不符合發(fā)行要求地區(qū)扣減額度、暫停綠色通道；對資金閑置和違規(guī)使用問題建立臺賬、整改處理，采取多種懲戒措施；各級審計部門將專項債管理納入審計監(jiān)督，對違法違規(guī)行為嚴(yán)肅問責(zé)，確保專項債管理規(guī)范、安全。
人大監(jiān)督依法落實
地方政府要依法接受本級人大及其常委會監(jiān)督，及時報告專項債務(wù)情況，財政部門落實人大決議和審查意見，統(tǒng)一管理債務(wù)舉借、支出與償還，提高資金使用效益。
對經(jīng)濟發(fā)展的影響與展望
52 號文的出臺為專項債管理注入了新的活力，有助于提升專項債資金的使用效率和效益，推動重大項目建設(shè)，促進經(jīng)濟企穩(wěn)回升。在新一輪大基建浪潮中，專項債將繼續(xù)發(fā)揮重要的資金支持作用，為經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展提供有力保障。同時，各地方政府和相關(guān)部門應(yīng)積極落實 52 號文的各項要求，加強協(xié)作，確保專項債管理機制優(yōu)化的各項措施落地生根，實現(xiàn)專項債在穩(wěn)投資、促增長、惠民生等方面的最大效能。
未來，隨著專項債管理機制的不斷完善，有望進一步激發(fā)市場活力，吸引社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，形成多元化的投資格局，推動經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。我們期待著專項債在新的管理機制下，為我國經(jīng)濟社會發(fā)展創(chuàng)造更多的價值和機遇。
