本文結合東湖高新區2.5產業發展的需求，總結城中村產業用地的特征，分析城中村產業用地規劃的實施需求和困境，并提出開發模式、用途管控、土地整合和實施管理等方面的對策，以期為城市高新技術開發區的城中村產業用地規劃實施提供新思路。
1 城中村產業用地研究概況
1.1 相關概念
城中村產業用地規劃最早出現在20世紀80 年代，由于當時深圳市政府在面對征地產生的經濟補償時捉襟見肘，需要劃撥一定規模的土地用于村集體發展集體經濟，以解決村民生活、就業等問題，在此背景下城中村產業用地應運而生。武漢市借鑒深圳市等沿海城市的城中村產業用地規劃模式，于21 世紀初期啟動了城中村產業用地的規劃改造工作，并將待改造的行政村范圍內的土地劃分為產業用地、開發用地、還建地、規劃市政用地4 類。其中，產業用地為屬于村集體的土地在被征收后，政府按照實際征收農用地面積的一定比例劃分土地，用于被征地村集體進行留用安置和發展經濟。部分省、市將用于發展村集體經濟以解決城中村失地村民生計的土地稱為“城中村留用安置地”，其含義與本文的城中村產業用地相同。
1.2 相關研究
在城中村產業用地理論研究方面，商春榮、王正立等人在對法國、日本、德國的村集體征地制度進行研究后，認為其補償方式與我國采取留部分土地用于村集體開發經營，以解決村民生計問題的方式相似;李明月等人討論了城中村產業用地產權屬于國有或集體所有的優劣勢，并提出采取國有土地的征收的方式及土地劃撥給村集體的方式;周文良等人從經濟學視角進行研究，認為資本很難進入城中村土地開發經營活動，導致城中村產業用地、廠房用地的租賃對象較少;杜茂華從配套保障措施、征地留用地管理辦法、土地利用模式等方面探討了失地村民安置模式與政策規范。由此可見，學術界對城中村產業用地的研究主要集中在產權歸屬、政策的制定與建議、立法規范和社會管理等方面。
在城中村產業用地規劃實踐方面，多個省、市結合自身特色進行了實踐探索。例如，溫州市實行村民自行開發模式，但由于在實踐中土地缺乏統一規劃和布局，出現了城市功能紊亂、土地無法進行集約利用的問題;杭州市采取多種經營模式，依靠土地區位、城市經濟結構和經濟實力的優勢，其城中村產業用地規劃的實施效果較好;長沙市咸嘉村采取集中規劃和開發的模式，由于在實施過程中存在產權不明晰、市場化程度低等問題，興辦企業出現虧損甚至破產的情況，影響了村民的生計;惠州市采取返租集中管理模式，政府在其中充當著用地的管理者和經營者的角色，該模式不僅增加了政府的財務負擔，還不利于城中村產業用地生成較好的商業模式;廈門市采取“金包銀”模式，即政府主導開發建設，政府是政策的實施者，但實施過程中常常出現規劃權責不明確、產權有爭議、土地利用率低下的現象。
綜上所述，城中村產業用地的研究明顯側重于前期實施政策和土地開發模式等宏觀層面，且許多地區的實施結果也未達到政策制定者所期望的效果。目前的研究忽視了城中村產業用地劃定后的規劃實施需求等微觀層面的內容，也缺乏一整套滿足各方利益和可操作性強的跟蹤措施，因而在實踐中時常出現政府妥協、“供養”與“圈養”村民的情況。
1.3 研究意義
通過反思當前城中村產業用地研究和實踐存在的問題，不難發現，城中村產業用地規劃實施實質上并非只是簡單的政府出臺政策主導推動的宏觀性活動，其還是需要與城市產業特性、用地規劃管控、土地流轉方式及開發管理權責等微觀層面的政策、方案相契合的活動。同時，微觀層面的實施對策與政府宏觀政策之間有著密不可分的關系。隨著城市更新逐漸注重內涵提升和城中村土地開發由“吃肉”階段進入“啃骨頭”的階段，對產業用地的研究必須注重實施對策等微觀層面內容，從城中村產業用地的特征、實施需求、實施困境等多個角度進行深入研究，尋找破解城中村產業用地規劃難以落地實施、城市土地資源利用低效、村民生計難以維持等難題的方法。
2 武漢市東湖高新區城中村產業用地特征
東湖高新區是國務院批準的全國第二個國家自主創新示范區，是集合研發、生產、交易于一體的高新技術開發區，也是2.5產業集聚區。東湖高新區下設8個街道、111 個行政村，總面積為 7.31 km2。
2.1 產業用地規模小且空間分布不均
東湖高新區城中村產業用地是在可征收土地范圍內，以行政村為單位進行劃定的，其產業用地面積以村集體被征收土地規模的十分之一為標準進行核算，整體呈現出分布不均、用地規模較小，以及產業用地的離散度與用地規模呈反比的特征(圖1)。其中，關東街道產業用地的規模最大且分布最分散，主要原因為關東街屬于建設較為成熟的地區，且其發展處在城市內部功能提質的階段，政府只能將零散閑置地劃定為村集體產業用地;九峰街道產業用地的規模最小且分布較集中，由于其位于城市生態控制線內，可征收用地的規模較小。
圖1 東湖高新區城中村產業用地分布圖
2.2 產業用地與城市功能的混合度較高
東湖高新區城中村產業用地周邊地塊的主導功能為居住的有56 塊，占地塊總數的16.9%。較多地塊緊鄰科技產業園、高校、高新企業樓宇，形成所謂的“三邊”產業用地。其中，位于科技產業園周邊的地塊數量為88 塊，占地塊總數的26.6%;位于高校周邊的地塊數量為79塊，占地塊總數的23.9%;位于高新企業樓宇周邊的地塊數量為108塊，占地塊總數的32.6%，產業用地與城市功能的混合度較高。
2.3 產業用地經濟效益低
目前，東高湖新區除關東街已投入建設的70.39 hm2城中村產業用地外，其他產業用地基本處于閑置的“留而未建”狀態，即使有建設行為也是臨時搭建的工業工棚進行低端工業生產或者成為菜市場、夜宵市場、停車場。產業用地的低效率利用既影響了村集體的經濟發展和村民收入，又造成了大量土地資源的浪費，同時也嚴重影響了城市的環境、形象和景觀品位。
3 武漢市東湖高新區城中村產業用地發展2.5產業的需求與實施困境
3.1 東湖高新區城中村產業用地發展
3.1.1 城中村產業用地發展2.5 產業具有必然性
根據東湖高新區城中村產業用地的區位特點，東湖高新區城中村產業用地可以快速發展2.5產業，實現區內生產、研發、配套服務功能要素的相互流動，以及實現2.5產業空間的擴展。具體來說，東湖高新區城中村產業用地規模不大且環境無負外部性，能夠較好地承擔2.5 產業的研發、配套服務功能，且具備土地使用方式靈活、用地環境優質的優勢，對2.5 產業的從業人員具有較大的吸引力;城中村產業用地相比其他城市土地，在征地拆遷、土地稅費等方面具有成本較低的優勢，能滿足2.5 產業發展對低土地使用成本的需求。
2.5 產業在功能上具有多功能混合性和聚集性，單一類型的創新型產業在區域中難以發展，需要在一定區域內形成產業的集聚效應，城中村產業用地能夠為其提供集聚產業的空間載體，促進城市產業的集聚發展。東湖高新區城中村產業用地的土地集約利用程度較低，政府文件中明確規定土地投資額最低需達到300萬元/ 畝(1 畝≈ 666.67m2)，而目前東湖高新區城中村產業用地利用現狀難以達到政府標準，亟需通過發展2.5產業提高其土地利用效率。東湖高新區作為國家級高新技術開發區，肩負著創新創業的重任，城中村產業用地需要為區域2.5 產業的發展承載土地空間。
3.1.2 城中村產業用地發展2.5 產業的實施固有屬性
(1) 土地產權歸屬。
城中村產業用地是失地村民的最后“堡壘”—資本化的土地不僅僅是生活資料還是村民的生活保障，堅守最后的土地財產產權是所有理性經濟人的表現。因此，只有保證土地產權歸村集體所有才能保證產業用地規劃的順利實施和社會穩定，這也是村民能夠接受的開發建設底線。為符合相關土地法規規定和土地利用開發的要求，東湖高新區在產權性質上采取“流轉—劃撥”的方式，城中村產業用地從國有轉變為村集體所有。
(2) 自籌實施資金。
東湖高新區管委會為避免影響自身財政的收支平衡，明確規定城中村產業用地開發資金由各個村集體自擔，并且不得因任何理由辦理任何形式的轉讓、擔保或抵押。從保障土地產權所有的角度來看，村集體只有承擔產業用地實施資金才能保障產權所有的屬性，且能夠維持村民生計。因此，相對于村集體薄弱的經濟實力，發展2.5 產業能夠有效解決開發資金的問題，因此發展2.5 產業是城中村產業用地實施開發的固有屬性。
(3) 平衡各級利益。
在實施開發過程中，各利益相關者都有各自的利益訴求，東湖高新區政府希望社會穩定和獲得財政稅收;街道辦事處期望實施產業用地規劃能夠帶來政績和促進人口就業;村集體需要利用產業用地帶來經濟收入，保障村民的生計。然而，把謀取其他相關者的應得利益作為自身利益獲取目標，結果必然導致產業用地規劃實施的步履維艱，因此平衡好利益相關者的利益才能順利推動產業用地開發。
3.2 城中村產業用地發展2.5 產業的困境
3.2.1 經營者的能力難以支撐用地建設發展
城中村產業用地建設與運營會涉及多個部門和多項法律法規，并且2.5 產業策劃與經營是一個較為復雜的過程，需要具有較多相關知識和經驗的人員進行協作。但是，目前基層村干部和工作人員缺乏相關的經驗和知識，很難對城中村產業用地進行經營管理。開發過程中產生的大規模資金需求對于村集體來說是沉重的財政負擔，其尚不具備支撐2.5產業規劃實施的能力，如東湖高新區經濟發展較好的關東街共有10 個村，其中發展最好的關山村2019 年經營性收入為0.31 億元，但其產業用地開發至少需要2.32 億元的資金，經營性收入與開發支出不平衡。
3.2.2 土地流轉方式難以支撐用地產權屬性
在自身能力和財力都難以支撐城中村產業用地實施的情況下，部分村集體嘗試采取將土地流轉成國有土地后進行出讓或將土地開發權交給市場，以獲得土地出讓資金補償(圖2)。在這個方案中，村集體實現了收益零風險，村民也能夠快速獲得土地出讓金。但是，由于部分村民對突然獲得的資金不具備很強的掌控能力，大部分村民又快速地淪為了無“生產資料”的無業游民，這時政府將會承擔較大的社會維穩壓力。現行土地出讓方式使村民失去城中村產業用地所有權，他們對未來的就業和生計感到迷茫，同時也沒有獲得土地未來增值收益。
圖2 村集體流轉程序過程圖
3.2.3 土地用途管控難以適應2.5 產業發展要求
2.5 產業的企業是以科技創新驅動的現代企業，這類企業對土地這一生產載體和支撐條件的依賴性較低。2.5 產業園區與城市中心區的生產和研發職能分離的趨勢不一樣，其是具有生產、研發、貿易和配套服務等功能的復合區域，各功能界限模糊。但在現有的土地用途管控層面，還沒有與創新復合空間相匹配的用地分類政策。在現有的用地分類中，工業用地是指傳統的工業生產空間，其在研發空間方面的限制條件較多，自然資源部印發的《產業用地政策實施工作指引(2019 版)》規定了其他用途建筑面積占總用地面積的比例不得超過15%，但這遠遠不能滿足現代創新產業對復合空間的需求;其他商務設施用地包含了企業的科研設計用地，其創新復合空間注重“產學研”的結合。這些傳統的產業用地的科技成果轉化需要金融、會計、貿易和商務辦公設施等配套服務，創新型人才需要居住、文化娛樂、交流中心和培訓中心設施等，但是土地用途規劃管控體系出于防止土地收益流失的考慮，對土地的混合使用的限制較為嚴格。
3.2.4 土地產權“名與實”的分離，難以滿足用地開發審批要求
東湖高新區考慮到村集體可能出現因經營不善而流失土地的情況，頒布了相關文件規定城中村產業用地歸屬權通過劃撥的方式劃給村集體所在的街道辦事處;城中村產業用地土地使用權及房屋所有權登記于所在街道辦事處名下，嚴禁將用地分配到戶。由此可見，城中村產業用地存在著所有權和使用權“名義與實際分離”的現象，即村集體名義上擁有土地所有權和使用權，但實際上其權屬在街道辦事處。在我國，村集體土地所有權是受到嚴格保護的，對其的利用、流轉和處置具有嚴格的管制。由于土地及其附屬物產權“名義與實際的分離”和可實施建設主體的混亂，造成土地開發手續報批工作出現很多矛盾。例如，村集體經濟組織提交土地規劃方案到自然資源規劃部門報審，自然資源規劃部門認為土地所有權在街道辦事處名下，申報主體應為街道辦事處，但由街道辦事處作為申報主體又不符合國家政策要求，最終造成開發建設的停滯。土地所有權模糊，且各部門缺乏有效協調，在很大程度上影響了城中村產業用地開發規劃審批工作，甚至出現群眾抵觸開發的現象。
4 城中村產業用地發展2.5 產業的實施對策
4.1 創新土地流轉模式，構建“房地租賃”模式
4.1.1 推行“房地租賃”模式的實用性
作為推動高新技術開發區經濟發展的重要動力，2.5 產業的科技創新不僅改變了人們的生產生活方式，也改變了城市土地利用的方式。2.5 產業企業的核心價值不在于土地和設備等固定資產，而是在于技術、產權、專利和企業管理等，這些核心價值掙脫了土地空間的約束，對土地的依賴性弱。同時，2.5 產業隨著科技的進步在設計、研發、展示和服務等方面的職能空間中表現出“小分散、大集中”的空間形態對土地利用的靈活性、循環性等提出了更高的要求。因此，根據2.5 產業對土地需求的特殊性，結合2016 年國土資源部發布的《產業用地政策實施工作指引》，東湖高新區提出城中村產業用地的“房地租賃”模式，以解決產業發展對土地的需求問題。
4.1.2“房地租賃”模式的本質
城中村產業用地的“房地租賃”模式，即村集體或聯合開發企業根據市場和產業空間需求，在國有劃撥土地上建好辦公樓、綜合功能樓、廠房等建筑物后租賃給相關承租者，而承租者只有房地的使用權，沒有所有權、收益權和處置權。從本質上講，“房地租賃”模式比土地出讓模式的租賃時間更短，并比土地出讓模式的流程更簡單(圖3)，其使用者可有更大的流動性和循環性，讓符合時代發展要求的企業可以使用優質的土地資源。
圖 3 “房地租賃”和土地出讓的用地流程圖
4.1.3 推行“房地租賃”模式的益處
城中村產業用地的“房地租賃”模式具有以下優勢，一是能較好地補充現有土地流轉方式，豐富產業用地的供給手段，形成多元的土地開發供應格局，促進土地供給方式與2.5 產業的耦合;二是在科技型企業的平均壽命未來可能縮短至12 年③的背景下，企業的破產會使租期未到的土地面臨荒廢、閑置或低效率使用的風險，“房地租賃”模式下的土地可以實現再回收利用，并使土地重新分配給急需企業，提升土地利用效率，確保經濟的可持續發展;三是通過租期的調整，可以促使更多具有發展潛力的企業使用土地，營造更公平、公正的競爭環境;四是由于出租對象為高新技術企業，在租金、稅收等經濟收益上比單一土地租賃或土地出讓等要高，且由于采用循環出租的方式具有可持續性，能給村集體和村民帶來較好的經濟效益。
4.1.4“房地租賃”模式的實施措施
城中村產業用地的“房地租賃”模式包括3 個措施：建設判定、土地開發和制定準則。
(1) 建設判定。
東湖高新區“城中村”產業用地主要位于“三邊”區域，建設功能遴選與判定非常重要。需要根據土地規劃管理、地塊規模、區域發展、產業互補性等作出地塊上建筑功能的遴選與判定。例如，對于緊鄰產業園區的產業用地，需補充建設職工公寓、職工綜合服務樓等2.5 產業的配套性建筑物;對于位于大學周邊的產業用地，可結合創新創業型企業和大學生消費能力，建設大學生創業孵化樓宇、大學生文化街區等;對于位于科技商務區周邊的產業用地，可結合商務精英的需求，建設精致的商業綜合體。
(2) 土地開發。
由于土地開發需要大規模的資金，村集體基本沒有這么大的財力進行建設，這就需要引入社會資本進行聯合開發。村集體和社會資本有以下3 種合作方式：①企業代建形式，代建資金通過后期建筑物租金償還;②雙方共同開發，采取股份利潤分紅形式，但企業合作方所占股份比例不得超過49%;③多方共同開發，采取股份利潤分紅形式，但村集體組織所占股份比例必須超過企業合作方累計所占的比例。同時，為引導企業的積極參與，可在企業稅費、企業貸款等方面給予支持。
(3) 制定準則。
“房地租賃”的過程中需要制定相關租賃準則，以規范出租人和承租人的相關行為，主要準則內容有承租人遴選標準、租期和租金、退租評估機制等。①承租人遴選標準主要是針對位于大學和科技商務區周邊的產業用地。科技園邊大多是以建設配套功能為主的產業用地，基本不需要遴選，因此在大學周邊應優先選擇初創企業及創新產業。在科技商務區周邊的產業用地應選擇財務狀況好、規模中等偏上、產業方向與科技商務區發展一致的企業作為承租者;②租期應結合平均科技企業壽命制定，如可設定為12年;在租金上應遵循差異化的原則，并預留彈性空間，在支付方式上采取支付年限越長優惠力度越大的方法，鼓勵承租者一次支付長周期租金;③退租評估是為了保證房地的合理高效的利用。采取定期、不定期的方式對承租者進行動態評估，了解其經營狀況，評估引導經營不佳承租人退租，鼓勵經營狀況較好的承租人繼續承租并給予適當優惠。
4.2 借鑒M0和B0用地管控，細化用地分類
4.2.1 細化用地分類需求
東 湖高新區規定城中村產業用地性質為工業用地或商業服務業用地，導致其開發建設只可提供生產廠房或商業服務業樓宇。但2.5 產業用地的建筑功能混合度較高，且2.5產業企業平均壽命較短，在科技技術研發的投入大，土地不屬于企業重要資產和盈利重要來源，因此其對于租金低的土地有著強烈的需求。然而，《城市用地分類與規劃建設用地標準》( G B 50137—2011) 中工業用地和商業服務業用地不僅土地建設功能混合度低，且出讓周期長、土地價款高，在某種程度上已不適合2.5 產業的發展，需要對這兩類用地的性質進行細化，提出對2.5 產業的發展具有針對性的用地性質指引，促進城中村產業用地的開發建設。
4.2.2 細化用地分類指引
借鑒深圳市經驗，為適應2.5產業需求，在《城市用地分類與規劃建設用地標準》(GB 50137—2011) 的基礎上，在工業用地用地下新增M0用地和BO用地。M0 用地指在傳統工業用地大類中再細化出一種用地類型，并將其作為融合工業生產、設計研發、綜合服務等功能的2.5產業獨立用地;B0 用地指將其他商務設施用地細化為科研設計用地(與科研事業單位用地相區別)，以及商務貿易、設計、咨詢等技術服務辦公用地。
4.2.3 用地性質調整原則
城中村產業用地是否需要調整用地性質主要取決于地塊開發建設是否能夠促進2.5 產業發展及其對周邊交通有無負面影響。其調整情況可分為兩種：對于用地性質劃撥為工業用地的地塊，其調整為M0 用地的原則包括獨立發展2.5 產業的地塊，或者位于科技園區周邊，為工業生產提供設計研發、綜合配套服務功能的地塊;對于用地性質為商業服務設施用地的地塊，其調整為B0 用地的原則有兩個，包括位于高校周邊區域獨立發展科技創新孵化產業的地塊，或者位于科技園周邊為工業生產提供科技研發設計的地塊。
4.3 轉變土地利用思維，實行“以地換房”
4.3.1“以地換房”的行動需求
城中村產業用地缺乏用地建設量的平衡渠道和協調機制，其開發建設常會因土地面積過小( 東湖高新區32.23% 的城中村產業用地規模小于0.8 hm2)、開發資金收益周期過長、用地性質變更(城市規劃修改) 等因素，造成建設開發工作進入停滯狀態，難以為村民帶來經濟效益。針對此種陷入開發建設“死胡同”的產業用地，東高湖高新區應學習美國城市規劃區劃法中容積率轉移的方法，提出“以地換房”的用地建設量平衡渠道和協調機制，解決部分產業用地難以開發的建設問題。
4.3.2“以地換房”的策略
“以地換房”的出發點是為了喚醒產業用地的經濟價值，增加村民的經濟收入，需以經濟價值對等為導向來解決某方利益難以實現或某個環節不符合要求而造成的產業用地開發建設進入“死胡同”的問題。結合經濟價值對等原則，“以地換房”的實施策略有如下3 個：第一個策略為城中村產業用地與已建產業建筑進行等經濟價值置換;第二個策略為城中村產業用地與緊鄰的用地邊界進行整合開發建設;第三個策略為城中村產業用地的建設指標等價值轉移至其他建設用地中，這三個策略表現出相對的獨立性。
4.3.3“以地換房”的實施要點
上述3個策略的實施需要政府部門牽頭，村集體組織作為實施主體從城市規劃、城市土地、房地產經濟學的角度綜合性地提出實施方案，且每個策略的實施要點存在差異性。第一個策略采取的是異地換房的方式，即政府收儲城中村產業用地，并將其與政府收購的異地產業建筑進行置換，在置換的過程中需引入第三方公司測算產業用地和產業建筑的經濟價值，以便實現等價置換;第二個策略采取就地與緊鄰的開發土地進行邊界整合，以“劃零為整”的手法形成一整塊用地，在開發建設后進行原產業建筑規模的劃分，從而保證村民的利益不受損壞;在第三個策略中，政府部門將已更改用地性質的產業用地的建設指標轉移至其他產業用地中，政府部門將產業用地進行收儲以備他用，在轉移的過程中遵守建設規模不減少的原則。
4.4 理清各級部門職責，實行“放管結合”
4.4.1“放管結合”的原則
針對城中村產業用地開發建設過程中的職責問題，東湖高新區管委會的目標為：各街道辦事處擁有土地的所有權、使用權及開發選擇權，各村集體經濟組織僅僅擁有土地開發后的部分收益權。這種所有權、事權和收益權的不對稱，造成開發建設審批的停滯、開發建設選擇性單一等困境，需要對產業用地開發的權責管理進行調整，實行“放管結合”模式。其中，權責的調整必須遵循的原則為：土地所有權歸屬于村集體經濟組織且不得出讓與轉讓;開發建設選擇的事權可下放給村集體經濟組織;街道辦事處需加強對土地開發的監管和選擇事項的審批。
4.4.2“放管結合”的職責
“放管結合”的“放”指的是事權的下放，“管”指的是監管與審批的加強。城中村產業用地的開發過程中會涉及的管理事項為所有權的管理、合作開發對象選擇、開發規劃審批和經營管理等。經過調研發現，“放”主要集中在所有權的管理和合作開發對象選擇的事權上。在這一過程中，必須遵循的原則有兩個：一是土地所有權歸屬于村集體經濟組織或實體，但不得用于出讓;二是合作開發對象的選擇由村集體經濟組織負責，但就是否引入合作意向企業需組織成員代表大會表決通過，并在征求村民意見的基礎上，草擬合作意向協議，提出候選合作企業，經公示無異議后，村集體經濟組織與合作意向企業簽訂合作意向協議。“管”主要集中在開發規劃審批和經營管理的事權上，即在開發規劃審批的過程中，合作開發對象選擇結果和合作意向協議必須報街道辦事處審核，并征求自然資源和規劃部門的意見;在經營中，每年的財務報表和財務分配方案需報街道辦事處審核，并由村集體經濟組織、合作企業和街道辦事處共同監管企業繳納的履約金。
4.4.3“放管結合”的配合措施
東湖高新區的城中村產業用地在開發和經營過程中，通過建立產業用地綜合信息平臺和明確獎懲政策的措施來配合“放管結合”的管理。具體措施如下：①以東湖高新區城中村產業規劃編制相關成果數據庫的建設為核心，整合各項基礎地理條件、規劃條件、規劃業務審批、開發建設協議、經營財務報表等，規整入庫，并建立綜合數據平臺。這樣不僅可以規范整合用地開發與經營數據，統一管理，還可以為產業用地開發建設提供更專業、更精準的數據服務，提高管理工作效率。②對于村集體經濟組織、企業和政府而言，產業用地開發建設所需的巨額資金都是一大難題，需要在土地利用、財政金融等方面給予一定鼓勵政策，如允許以土地抵押、土地作價入股等方式籌集資金，這樣不僅能夠解決資金困境，還規范了土地運作模式，提高了土地開發效率。③對于經過認定能作為創新示范先行的產業用地項目，土地開發建設相關稅費可適當減免。在財政金融方面，政府可加大產業用地基礎設施建設資金扶持，對建設經營企業在申報審批和資源利用方面給予照顧，同時建立健全產業用地審查、監察制度，做到有獎有罰。
5 結語
2.5 產業的發展與城中村產業用地之間存在一定的相互促進效應，將兩者結合可作為城市產業升級和土地利用調整的一種創新模式。城中村產業用地規劃實施會涉及土地利用、城市規劃、財經金融和社會政策等多方面的內容，在這個過程中必須體現政府引導作用和村集體的合作。但是現行的土地規劃實施體系是基于傳統產業生產方式設立的，因此需要尋找其承載2.5 產業發展的特性，對其進行創新以滿足時代的需求。本文對東湖高新區城中村產業用地規劃實施的研究僅僅作為在微觀層面探索的開端，未來還需要從以下3 個方面進行更為深刻的思考：①通過對城中村產業的使用權、開發權等相關權屬的交易與轉移政策進行研究，探討如何促進產業用地管理的彈性和績效;②探討如何提高城中村產業用地規劃管理和監督的公眾參與程度;③結合2.5 產業發展的特性探討在產業孵化、產業經營方面該如何體現城中村產業用地的運作優勢等。
