日前，自然資源部辦公廳印發《關于進一步加強規劃土地政策支持老舊小區改造更新工作的通知》（以下簡稱《通知》），圍繞破解在老舊小區改造當中存在的困難、堵點問題，從規劃和土地政策角度深入研究，積極回應地方有關訴求。《通知》從深化調查評估、加強規劃統籌、強化政策支持、優化審批流程等四個方面提出舉措要求，完善老舊小區改造相關的規劃土地政策，并提出加強專業服務的有關要求，提高老舊小區改造支持力度，將對促進各地老舊小區改造工作發揮積極作用。
適應新形勢落實新要求
城鎮老舊小區改造是重大民生工程和發展工程，事關群眾獲得感、幸福感和安全感。
今年4月，習近平總書記在重慶市九龍坡區謝家灣街道民主村社區考察時強調：“黨中央很關心的一件事，就是把老舊小區改造好。改舊換新，完善服務設施。希望各級黨委和政府都能為解決民生問題投入更多的財力物力，每年辦一些民生實事，不斷增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。”國務院辦公廳曾于2020年7月印發《關于全面推進城鎮老舊小區改造工作的指導意見》（以下簡稱“23號文”），對全國老舊小區改造工作作出部署，在全國老舊小區改造中起到了重要支撐作用。
然而，在老舊小區改造中仍存在著堵點難點，規劃管理、標準規范、政策工具、商業模式等還沒有形成系統的匹配，亟待打通。
改進規劃方法加強規劃統籌
當前，我國已進入存量更新時代，城市功能布局到了需要進一步優化更新完善的階段，聚焦人民群眾切身利益的居住空間，特別是老舊小區同樣也面臨更新需要。城市規劃作為調控城市空間資源、指導優化功能布局的重要公共政策，在老舊小區改造工作中起到重要作用。老舊小區改造需要加強規劃統籌，改進規劃方法，提高規劃編制的適應性和對市場的響應性，使規劃好用、能用、管用。
“‘多規合一’改革以及賦予自然資源部的‘兩統一’職責，創造了城市規劃與土地政策緊密銜接融合的歷史機遇。”自然資源部國土空間規劃局主要負責人表示，《通知》要求在國土空間總體規劃中提出老舊小區改造目標和工作重點，明確近期重點推進的老舊小區改造項目，擬定近期改造任務清單，并納入總體規劃的近期實施規劃和行動計劃。面向規劃管理需求，將總體規劃確定的強制性管控要求、引導措施和老舊小區規劃目標落實到單元詳細規劃中。在詳細規劃中保障利益相關方訴求，通過規劃實現老舊小區及周邊片區居民整體利益的最大化。
一是建立健全針對社區層面的資源資產調查與城市體檢評估體系。自然資源部國土空間規劃局主要負責人表示，老舊小區改造不是簡單的翻新屋子、修補立面、增加綠化等工程，更重要的是對基礎設施、公共服務設施等配套的系統改善和實施推進。不僅要改造外表的“面子”，改得好看，更要做好惠民的“里子”，讓居民住得舒心，讓社區、讓城市更具活力。這個過程中往往面對著復雜的權益資產關系，需要通過調查評估摸清底子，才能準確把握改造方向。《通知》提出要梳理老舊小區內及周邊的存量空間資源資產，了解居民需求期盼和現實困難，按照自然資源部印發的《社區生活圈規劃技術指南》中的有關要求，明確改造中應當補足的養老托育、社區助餐、公共停車、充電裝置等公共服務設施的要求，真正增強人民群眾的獲得感幸福感安全感。
二是通過規劃統籌促進規劃指標區域平衡、動態平衡。在推進老舊小區改造時，要樹立系統思維，從老破小“換新顏”到完善基礎設施，再到豐富配套服務等多方面，實施一體規劃、統籌考慮。在調研中也發現，傳統老舊小區改造中運用城市盤活存量空間的規劃、用地和資產政策不夠，一些地方的改造受到規劃容積率、建筑高度等的限制，很難通過提高小區容積率方式來完善相關配套設施，實現改造的財務平衡。《通知》強調要加強規劃統籌，允許在單元中統籌空間功能和建筑量，在不突破上位規劃底線要求和強制性內容的前提下，可明確建筑量跨單元統籌的規則，處理好局部利益和整體利益，從而解決改造資金平衡難的問題。同時，要按照自然資源部去年印發的《支持城市更新的規劃與土地政策指引（2023版）》的要求，突出保障民生和激勵公益貢獻的政策導向，核定優化容積率，執行差異化的規劃設計標準，促進城市空間結構優化、資源資產增值、民生事業改善以及歷史文化傳承，確保支持措施是普惠的，是有利于最廣大人民群眾的，踐行“人民城市為人民”理念。
強化政策支持優化審批流程
為積極推動老舊小區改造，要以國土空間規劃為引領，結合改造需要和具體情況，積極探索適應老舊小區改造特點的、差異化的規劃和土地政策，突出政策制度的靈活安排，充分激發多元主體的更新意愿，鼓勵建立多元合作模式。具體包括以下幾個方面。
一是適應存量空間更新改造需求，完善規劃管理措施。城市發展中土地混合使用是一個必然的趨勢，這是增強城市活力、提高城市實際功能效益的重要手段，要從簡單機械化的功能切割轉向土地用地功能的兼容，要允許非公益向公益以及公益之間互轉等。鼓勵地方自然資源部門制定相應的正負面清單管理辦法，在制定配套的細則中，要明確正負面清單和比例管控的要求，加強后期的監管，使得功能轉換以后的使用和運營的手續管理能夠在不損害周邊群眾利益的前提下，指向對民生的改善，指向公共服務的補足。如北京探索實施建筑用途轉換和土地用途兼容，允許存量建筑功能轉換，將閑置廢棄的鍋爐房、堆煤場轉換為街區便民服務中心，變廢為寶。
二是堅持節約集約，促進低效用地再開發。老舊小區自身用地局促緊張，往往沒有閑置空間作為公共服務配套。《通知》支持利用周邊不能單獨利用的邊角地、零星用地等低效用地作為公共空間、公共服務設施和基礎設施，特別是作為近期多次發生火災事故的電動自行車充電設施和停放場所，切實保護群眾生命財產安全，解決急難愁盼問題。如南京市石榴新村改造項目基于控規地塊劃分更新片區，將周邊邊角地、夾心地、插花地、非居住用地一并納入更新范圍，解決地塊不規則、碎片化、規模效應不足等問題。
三是規范審批程序，保障合法權益。《通知》強調針對老舊小區不同情形明確規劃許可辦理程序和分類管控規則。各地要制定具體細則，特別是分清哪些是不用辦理許可，哪些是需要辦理，哪些是簡化辦理。老舊小區與新建小區不同，居民權益保障是推進改造工作的前提。要明確相關程序辦理的路徑和方式，為改造后居民辦理產權、保障合法權益提供基礎。《通知》要求拆除重建的老舊小區改造前要保證土地、房屋權利清晰、合法、無爭議，改造后要憑借合法的規劃、土地供應和建設手續，以及地價款補繳單據和權利劃分協議等及時辦理不動產登記。如廣州市規劃和自然資源局自2022年12月以來，共先后推出四批97條惠企利民措施，進一步優化審批服務機制，涵蓋規劃審批、土地出讓金計收、健康住宅設計、不動產登記、城中村改造、停車配建等企業群眾密切關注的領域，在城市更新規劃審批的用地彈性、指標優化、降本增效、專項評估等方面均作出積極探索，降低企業群眾時間和資金成本、提升審批服務效能，持續優化廣州市營商環境。
加強專業服務促進共治共享
近年來，自然資源部不斷改進注冊城鄉規劃師制度，鼓勵引導注冊城鄉規劃師進社區、下基層做好專業技術服務，在詳細規劃實施、老舊小區改造方案編制、社區環境高品質提升等方面發揮重要的參謀和溝通橋梁作用。各地也有很多好的經驗做法，如北京的責任規劃師制度實踐，豐臺區成立“小蜜豐”責任規劃師團隊，朝陽區成立“葵花籽”責任規劃師團隊，開展直接有效的公眾參與，推動多元共治，進一步發揮規劃的統籌引領作用，增強社區建設管理決策的科學性、治理方式的精細化，提升治理成果的有效性。
“支持老舊小區改造，關鍵在于地方自然資源部門如何在規劃土地政策方面融合創新，通過普惠透明加適度激勵的政策紅利，有效調動居民積極性，實現群眾滿意、多方共贏。后續，自然資源部將繼續做好政策宣傳，指導各地按照國務院辦公廳23號文以及本次《通知》有關要求，細化落實措施，確保文件落地生效，更好支持老舊小區改造。”自然資源部國土空間規劃局主要負責人表示。
