城市更新已成為推動城市高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手，2025年更是政策紅利集中釋放的關(guān)鍵窗口期。面對基礎(chǔ)設(shè)施老化、消費動能不足、城市功能滯后等挑戰(zhàn)，中央財政與多部委協(xié)同發(fā)力，通過超200億元專項資金支持20個城市開展更新行動。本文將系統(tǒng)解析2025年城市更新政策的支持依據(jù)與資金規(guī)模、申報范圍與評選機制、2025年城市更新項目清單、資金重點支持方向及領(lǐng)域，并深入剖析其帶來的企業(yè)機遇、居民福祉和城市發(fā)展紅利，為各方把握政策機遇提供全景式指南。
一、政策依據(jù)與資金規(guī)模：中央財政的強力支撐
2025年城市更新行動的核心政策依據(jù)是財政部與住房城鄉(xiāng)建設(shè)部于2025年4月聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于開展2025年度中央財政支持實施城市更新行動的通知》（財辦建〔2025〕11號）。該通知明確了中央財政將通過“競爭性選拔”方式 支持不超過20個大城市實施城市更新，資金總規(guī)模超過200億元，重點推動老城區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施升級、消費型設(shè)施建設(shè)及可持續(xù)更新機制探索。
資金分配采取區(qū)域差異化補助標準，充分體現(xiàn)對欠發(fā)達地區(qū)的傾斜支持：
東部地區(qū)：每個城市補助總額不超過8億元
中部地區(qū)：每個城市補助總額不超過10億元
西部地區(qū)：每個城市補助總額不超過12億元
直轄市：每個城市補助總額不超過12億元（參照西部標準）
資金將根據(jù)工作推進情況分年撥付到位，確保項目實施的可持續(xù)性。
除專項資金外，國家發(fā)展改革委于2025年5月宣布在中央預(yù)算內(nèi)投資中專門設(shè)立城市更新專項，支持公益性基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。這是對現(xiàn)有資金渠道（包括超長期特別國債、地方政府專項債等）的重要補充。據(jù)統(tǒng)計“十四五”以來，國家發(fā)展改革委已累計安排超過4700億元支持城市更新相關(guān)項目建設(shè)。
二、申報范圍與評選機制：精準扶持與競爭擇優(yōu)
2025年城市更新政策在實施范圍上突出精準聚焦與區(qū)域平衡，具體體現(xiàn)在：（一）城市規(guī)模要求：限定為大城市及以上城市，優(yōu)先向超大特大城市以及黃河、珠江等重點流域沿線大城市傾斜。
（二）申報數(shù)量限制：各省（區(qū)、市）僅可推薦1個城市參評，最終全國范圍內(nèi)選拔不超過20個示范城市。
（三）基礎(chǔ)申報條件：1.建立專項工作機制，制定工作方案且實施范圍集中在城市老城區(qū)2.城市財力滿足投入需要，債務(wù)風險低，不因更新形成新隱性債務(wù)3.近三年（2023年以來）無重大住建領(lǐng)域安全事故或負面輿情。
（四）評選過程采取四步競爭性評審機制，確保公開透明與科學(xué)擇優(yōu)：1.省級推薦：省級部門擇優(yōu)推薦本市，組織編制方案（直轄市可直接申報）2.書面評審：財政部、住建部組織專家審查，按120%差額確定答辯名單3.現(xiàn)場答辯：城市派員參加公開答辯，展示方案亮點與實施能力4.集中公示：綜合評分確定入圍名單，公示無異議后正式確定為支持城市。截至2025年6月4日，財政部已公示首批20個入圍城市名單，包括：北京、天津、唐山、包頭、大連、哈爾濱、蘇州、溫州、蕪湖、廈門、濟南、鄭州、宜昌、長沙、廣州、海口、宜賓、蘭州、西寧、烏魯木齊。
三、2025年城市更新項目清單
（一）居住環(huán)境改善：1.老舊小區(qū)改造：針對2000年前建成的老舊小區(qū)，重點改造水電氣路網(wǎng)、加裝電梯、完善消防設(shè)施、推進適老化改造（如無障礙通道）等，提升居民生活便利性。例如，2025年全國計劃將2000年前建成的小區(qū)全部納入改造范圍。2.城中村改造：通過拆除新建、整治提升或拆整結(jié)合的方式，消除安全隱患，改善居住條件和生態(tài)環(huán)境。2023年以來，全國已啟動超5000個城中村改造項目。
（二）基礎(chǔ)設(shè)施升級：1.地下管網(wǎng)更新：包括燃氣、供水、排水、供熱等老舊管道改造。2.海綿城市建設(shè)：通過雨水花園、透水路面等措施，提升城市防洪排澇能力，并同步推進雨污分流改造。 3.智慧市政設(shè)施：部署物聯(lián)網(wǎng)感知設(shè)備，構(gòu)建城市生命線監(jiān)測系統(tǒng)，提升基礎(chǔ)設(shè)施運行效率。
（三）公共空間與社區(qū)服務(wù)優(yōu)化：1.完整社區(qū)建設(shè)：完善“15分鐘生活圈”，增設(shè)托育中心、養(yǎng)老設(shè)施、社區(qū)醫(yī)療等嵌入式服務(wù)，補齊“一老一小”。2.公共空間打造：建設(shè)口袋公園、文化廣場、步行街等，增強城市宜居性。
（四）產(chǎn)業(yè)功能提升：1.舊工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)型：將廢棄廠房改造為文創(chuàng)園、科技園區(qū)或商業(yè)綜合體。2.產(chǎn)城融合：推動產(chǎn)業(yè)園區(qū)與城市功能融合，發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，提升土地產(chǎn)出效率。
（五）歷史文化遺產(chǎn)保護與活化：1.歷史街區(qū)修繕：保護傳統(tǒng)建筑風貌，引入文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)。2.非遺文化傳承：在更新項目中嵌入非遺工作室、文化展覽空間，促進傳統(tǒng)與現(xiàn)代融合。
（六）綠色低碳與生態(tài)修復(fù)：1.建筑節(jié)能改造：推廣外墻保溫、光伏屋頂（BIPV）等技術(shù)，目標提升建筑能效30%。2.生態(tài)修復(fù)：治理黑臭水體、修復(fù)綠地綠廊，構(gòu)建“藍綠交織”的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)。
（七）安全與韌性城市建設(shè)：1.防災(zāi)減災(zāi)能力提升：改造老舊消防設(shè)施，建設(shè)應(yīng)急避難場所，增強社區(qū)防災(zāi)能力。2.城市洪澇治理：完善排水防澇體系，消除易澇點，構(gòu)建“源頭減排—管網(wǎng)排放—蓄排并舉”的工程系統(tǒng)。
（八）數(shù)字化與智慧化轉(zhuǎn)型：1.智慧社區(qū)建設(shè)：集成安防監(jiān)控、智慧停車、垃圾分類管理等數(shù)字化平臺，提升社區(qū)治理效率。2.新型基建融合：推廣5G網(wǎng)絡(luò)、北斗導(dǎo)航、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)，建設(shè)“千兆城市”和數(shù)字孿生城市。
四、城市更新項目金融及其他相關(guān)政策
2025年，城市更新首次被納入國家“兩重”建設(shè)清單（國家重大戰(zhàn)略實施和重點領(lǐng)域安全能力建設(shè)），中央財政“真金白銀”支持力度空前。
（一）中央預(yù)算內(nèi)資金支持范圍：1.城中村改造2.城市公共空間改造利用3.城市公共設(shè)施功能提升4.老舊街區(qū)(廠區(qū)改造提升)5.老舊場站盤活利用等
（二）超長期特別國債資金支持范圍：1.地下管網(wǎng)升級：燃氣、供排水、供熱管網(wǎng)老化更新改造；2.城市防洪排澇：雨水行泄通道建設(shè)、內(nèi)澇點整治；3.公共服務(wù)補短板：農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化配套設(shè)施（如普通高中建設(shè)、醫(yī)院病房改造）4.設(shè)備更新：住宅老舊電梯更新、既有住宅加裝電梯。5.生態(tài)環(huán)境保護修復(fù)【重點支持國家重大戰(zhàn)略實施和重點領(lǐng)域安全能力建設(shè)，向人口密集型城市傾斜】
（三）政府專項債資金支持范圍：1.老舊街區(qū)改造2.老舊廠區(qū)改造3.城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造4.棚戶區(qū)改造(主要支持在建收尾項目，新開工城市危舊改造項目)5.城中村改造(含城市公共空間功能提升)6.其他城市更新基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)【優(yōu)先投向具備一定收益的更新項目】
（四）中央財政資金補助資金資金支持范圍：1.城市供排水、燃氣、供熱等城市地下管網(wǎng)更新改造和經(jīng)濟集約型綜合管廊建設(shè)；2.城市生活污水管網(wǎng)全覆蓋樣板區(qū)建設(shè)；3.生活垃圾分類處理、建筑垃圾治理、綜合桿箱、危舊橋梁、機械停車設(shè)施等市政基礎(chǔ)設(shè)施提升改造；4.歷史文化街區(qū)、老舊小區(qū)、口袋公園、綠地開放共享等既有片區(qū)更新改造。【限城市更新重點樣板項目（全國20個名額），范圍為大城市及以上城市，主要向超大特大城市以及黃河、珠江等重點流域沿線大城市傾斜。】
（五）市場化融資資金支持范圍：1.社會資本合作：通過PPP、ABO 等模式引入企業(yè)參與（如老舊街區(qū)商業(yè)運營權(quán)置換改造投資）；2.存量資產(chǎn)盤活：推動符合條件的項目發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施REITs（如保障性租賃住房、停車場資產(chǎn)）；3.綠色金融：對接銀行綠色信貸、碳中和債券，支持海綿城市、節(jié)能改造項目。
（六）其他資金支持范圍：1.稅費減免政策：申請城市更新項目涉及的城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅減免；2.土地政策優(yōu)化：利用“用途轉(zhuǎn)換”政策，將低效工業(yè)用地轉(zhuǎn)為養(yǎng)老、文體等民生設(shè)施用地；通過“增存掛鉤”機制，以存量用地盤活換取新增建設(shè)用地指標；3.容積率獎勵：對配建公共服務(wù)設(shè)施（如社區(qū)食堂、托育中心）的項目給予容積率補償。
五、多維政策紅利：企業(yè)機遇、居民福祉與城市轉(zhuǎn)型
2025年城市更新政策將釋放多層次紅利，為不同主體創(chuàng)造價值。
（一）企業(yè)增長機遇1.工程與建材市場：地下管網(wǎng)、污水處理、市政設(shè)施改造直接拉動建材（管道、環(huán)保材料）和工程建設(shè)需求。據(jù)國家發(fā)改委數(shù)據(jù)，僅2024年就安排超長期特別國債超2900億元支持地下管網(wǎng)建設(shè)，2025年將繼續(xù)投入。
2.運營服務(wù)市場：消費型設(shè)施（智慧停車、文旅街區(qū)運營）和公共服務(wù)（污水按效付費、垃圾分類處理）催生長期運營服務(wù)市場。政策鼓勵通過REITs、特許經(jīng)營等模式盤活存量資產(chǎn)。
3.技術(shù)創(chuàng)新應(yīng)用：智慧管網(wǎng)監(jiān)測、節(jié)能改造技術(shù)、建筑信息模型（BIM）、垃圾資源化利用等技術(shù)在更新項目中應(yīng)用空間廣闊。中央對機制創(chuàng)新的支持為技術(shù)方案提供商帶來機遇。
4.社會資本參與：政府明確鼓勵采用PPP新機制、民企參與特許經(jīng)營。政策性銀行（如國開行）設(shè)立專項借款，支持符合條件項目融資。
（二）居民生活改善
1.居住品質(zhì)提升：重點改造2000年前建成的老舊小區(qū)，完善無障礙適老化設(shè)施（如電梯加裝）、增補托育設(shè)施和兒童活動場地，解決“一老一小”民生痛點。
2.房產(chǎn)價值增值：更新改造顯著改善片區(qū)環(huán)境和配套。
3.消費場景豐富：歷史文化街區(qū)與消費設(shè)施融合，打造“15分鐘生活圈”，就近滿足文化、旅游、餐飲需求，提升生活便利性。
4.安全隱患消除：更換老化燃氣管網(wǎng)、修繕危舊橋梁、整治排水防澇設(shè)施，有效防范安全事故，保障居民生命財產(chǎn)安全。
（三）城市發(fā)展動能
1.投資消費雙驅(qū)動：城市更新兼具“補短板”與“促消費”雙重屬性。據(jù)住建部估算，基礎(chǔ)設(shè)施補短板將帶動數(shù)萬億市場投資；消費場景更新則激活文旅休閑等服務(wù)業(yè)態(tài)。
2.更新模式可復(fù)制：中央財政支持旨在通過3年探索，形成可推廣的更新“方法論”，如多元化籌資、存量用地盤活、審批精簡等機制創(chuàng)新。
3.城市韌性增強：通過地下管網(wǎng)改造、海綿城市建設(shè)（“十四五”已安排600億元支持60城）、排水防澇工程提升城市抗風險能力。
4.綠色低碳轉(zhuǎn)型：污水“廠網(wǎng)一體”提升處理效率，垃圾分類與建筑垃圾治理減少污染，推動城市可持續(xù)發(fā)展。
六、實施保障與挑戰(zhàn)：資金管理、風險防范與長效發(fā)展
（一）為確保政策紅利有效釋放，中央層面建立了嚴格的實施保障機制：1.績效評價體系：財政部、住建部按照《中央財政支持城市更新行動績效評價辦法》（財辦建〔2024〕46號）開展年度考核，重點評估地下管網(wǎng)改造成效、污水收集處理效能、宜居環(huán)境改善等指標。
2.日常跟蹤機制：省級部門需建立常態(tài)化監(jiān)督機制，每年至少報送1期進展報告，動態(tài)監(jiān)測項目推進。
3.債務(wù)風險防控：通知明確要求“不得新增政府隱性債務(wù)”，資金使用需與地方財力匹配，杜絕盲目舉債搞更新。
4.材料精簡要求：申報材料以電子版為主（不超過8GB），嚴禁委托中介“編本子”、印制豪華材料，降低申報成本。
（二）當前面臨的主要挑戰(zhàn)在于：
1.地方資金配套壓力：中西部城市財力有限，需創(chuàng)新融資工具（如專項債、REITs）緩解配套資金缺口。
2.跨部門協(xié)作障礙：更新項目涉及規(guī)劃、住建、財政等多部門，需打破行政壁壘形成合力。
3.社會資本參與顧慮：部分項目收益不明，影響民企參與意愿，需通過合理風險分擔機制設(shè)計增強吸引力。
對此，國家發(fā)改委明確了創(chuàng)新路徑：對市場化程度高的項目（如消費型設(shè)施），充分采用市場機制運作；對收益適中的領(lǐng)域，推廣PPP新機制和REITs工具；對公益性強的項目，以中央投資為引導(dǎo)，撬動政策性金融支持。
七、結(jié)論：把握窗口期，共建城市新生態(tài)
2025年城市更新政策通過“專項資金+機制創(chuàng)新”雙輪驅(qū)動，為城市轉(zhuǎn)型、企業(yè)發(fā)展和民生改善提供了歷史性機遇。中央財政超200億元投入，差異化支持20個示范城市，重點聚焦老城區(qū)更新、地下管網(wǎng)改造、消費場景融合三大領(lǐng)域，同時大力推動用地、審批、融資等制度突破。
對企業(yè)和投資者而言，應(yīng)重點關(guān)注：參與中西部12億高補貼城市項目；布局管網(wǎng)改造、污水處理等優(yōu)先領(lǐng)域設(shè)備供應(yīng)；創(chuàng)新探索消費型設(shè)施運營與REITs退出路徑。對地方政府而言，需把握6月底前中央預(yù)算內(nèi)投資下達節(jié)點，結(jié)合“兩重”建設(shè)申報特別國債項目，同時通過機制創(chuàng)新吸引社會資本。對居民而言，可積極參與老舊小區(qū)自主更新（如杭州浙工新村模式），推動加裝電梯、托育設(shè)施等改造，實現(xiàn)房產(chǎn)保值與生活品質(zhì)雙提升。
隨著6月國家發(fā)改委城市更新專項投資計劃下達，2025年城市更新行動將進入實施高峰。把握這一關(guān)鍵窗口期，政企民協(xié)同發(fā)力，不僅能實現(xiàn)“舊貌換新顏”的直觀改變，更將培育出集約高效、功能完善、文化延續(xù)的城市發(fā)展新生態(tài)，為經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展注入持久動力。
