基于對D縣的長期跟蹤調(diào)研，運用案例研究法，探析農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的條件、機制和影響。研究發(fā)現(xiàn)，D縣的農(nóng)地入市是縣級政府主導(dǎo)的；在實施過程中，在確保基本不觸動土地財政的前提下，農(nóng)地入市可以規(guī)避征地程序、突破建設(shè)用地指標的限制，并獲得與征地出讓大體相當(dāng)?shù)氖找妫瑥亩鴶U大了地方政府土地收益的范圍；農(nóng)地入市打破了制約小微企業(yè)發(fā)展的土地和資金瓶頸、壯大了集體經(jīng)濟、增加了農(nóng)民收入，是一場兼顧了多方行動者利益的改革試點，也是該縣農(nóng)地入市改革得以順利推進的基本保證。研究在理論上揭示了轉(zhuǎn)型期地方政府行為的演變趨勢和土地制度變遷的微觀社會過程，在實踐上為如何通過土地制度創(chuàng)新啟動鄉(xiāng)村再產(chǎn)業(yè)化和鄉(xiāng)村振興提出了可能路徑。

 

         1 問題提出

         在改革開放邁入40周年的關(guān)鍵點上，黨的十九大報告首次提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并提出“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總要求，而早在2013年11月，十八屆三中全會審議通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。”土地制度是國家的基礎(chǔ)性制度，“農(nóng)地入市問題”是深化農(nóng)村土地制度改革的核心問題之一。
 

         學(xué)者對農(nóng)地入市的研究主要圍繞以下三個主題：(1)農(nóng)地的涵義、源起和現(xiàn)狀。本文所分析的“農(nóng)地”指農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地。它主要是鄉(xiāng)村工業(yè)化的產(chǎn)物，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)紛紛改制后，這些土地大多處于低效利用甚至閑置的狀態(tài)。其面積大體在3000萬到5000萬畝之間[1,2]。（2）農(nóng)地的政策演變及農(nóng)地入市意義。現(xiàn)行的土地制度是一種地方政府管制農(nóng)地轉(zhuǎn)用和壟斷土地一級市場的城鄉(xiāng)分割的二元土地制度[3]。這種土地制度限制了農(nóng)民和農(nóng)民集體的土地發(fā)展權(quán)，侵害了農(nóng)民的土地權(quán)益[4]，是導(dǎo)致鄉(xiāng)村漸趨凋敝和衰弱的一個制度根源。農(nóng)地入市可以打破土地一級市場的地方政府壟斷，規(guī)避土地征收對農(nóng)民利益的侵害，緩和社會矛盾和沖突；可以賦予農(nóng)民和農(nóng)民集體更大的土地發(fā)展權(quán)，提高農(nóng)民的獲得感；可以為鄉(xiāng)村經(jīng)濟增長提供土地要素保障；還可以發(fā)揮市場在土地資源配置中的基礎(chǔ)性作用、促進政府職能的轉(zhuǎn)換等等。（3）農(nóng)地入市存在的問題與對策建議。存在的主要問題包括農(nóng)地權(quán)屬不清、市場主體缺位，土地規(guī)劃懸浮，市場機制不健全，土地權(quán)能不完整，收益分配難平衡和供后監(jiān)管機制不健全等；相應(yīng)地提出了做好農(nóng)地確權(quán)工作和鄉(xiāng)村土地利用規(guī)劃，放松農(nóng)地入市的管制，推進城鄉(xiāng)土地平權(quán)，完善土地收益分配機制和強化事后監(jiān)管等對策建議。
 

         農(nóng)地入市，意味著農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地?zé)o需經(jīng)過征地程序就可以直接進入市場。這對于地方政府來說，可能會帶來雙重影響：一方面，它為地方政府解決建設(shè)用地指標不足問題提供了新的途徑；另一方面，入市的農(nóng)地與城市國有建設(shè)用地形成相互競爭的格局，打破了地方政府對土地一級市場的壟斷，動搖沖擊土地財政的制度基礎(chǔ)。在這種情況下，地方政府參與“農(nóng)地入市”試點的積極性從何而來，在實施過程中如何保證自己利益不受損是個值得關(guān)注的話題。本文擬通過對一個農(nóng)地入市先進縣——D縣的案例調(diào)查，揭示農(nóng)地順利入市的條件和機制。
 

         2 文獻回顧與理論建構(gòu)

         2.1 對地方政府行為的研究回顧

         2.1.1 地方政府行為的演進：從經(jīng)營企業(yè)到經(jīng)營土地

         改革開放以來，中國經(jīng)濟以近10%的年平均增長率高速增長，被稱為“中國奇跡”[12]。“中國奇跡”對已有經(jīng)濟增長理論提出了挑戰(zhàn)[13]，吸引了眾多學(xué)者從事中國研究。

         對中國經(jīng)濟增長奇跡的解釋眾說紛紜，有一種觀點認為，地方政府是創(chuàng)造中國經(jīng)濟增長奇跡的主角。政治集權(quán)[14,15,16]、經(jīng)濟分權(quán)[17,18]的體制為地方政府發(fā)展經(jīng)濟提供了強大的制度激勵，地方政府積極投身于經(jīng)濟發(fā)展，扮演了發(fā)展型政府的角色，創(chuàng)造了中國奇跡。而地方政府行為由制度環(huán)境形塑，受中央-地方關(guān)系的影響，隨著宏觀制度的變遷而發(fā)生階段性的演進[19,20]。具體來說，改革開放以來，地方政府經(jīng)濟行為經(jīng)歷了從“經(jīng)營企業(yè)”向“經(jīng)營土地”的轉(zhuǎn)變，中國增長模式也隨之經(jīng)歷了從工業(yè)化到城市化的轉(zhuǎn)型。在改革開放初期，地方官員動員資源創(chuàng)辦企業(yè)，以所有者的身份干預(yù)企業(yè)內(nèi)部的經(jīng)營管理，并直接提取企業(yè)利潤，扮演了“企業(yè)家”的角色，地方政府表現(xiàn)出公司化的特征。而20世紀90年代以來，隨著分稅制的實施以及市場化改革的深入，地方政府一方面積極推動公有制企業(yè)的產(chǎn)權(quán)改革[28,29,30]，另一方面把經(jīng)濟工作的重心轉(zhuǎn)向“經(jīng)營土地”，通過土地征用、開發(fā)、出讓，推進工業(yè)化和城市化進程，以達到財政增收和經(jīng)濟增長的雙重目標。因此，改革開放以來，地方政府謀求經(jīng)濟增長的行動取向和運作的公司化特征并未發(fā)生根本改變，但具體的發(fā)展方式和政企關(guān)系隨著制度安排的變遷發(fā)生了適應(yīng)性演進。
 

         壟斷的土地一級市場和單一的住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)是地方政府經(jīng)營土地的兩個制度前提。憑借在土地一級市場上的壟斷地位，地方政府可以運用行政手段低價征收土地，再通過“饑餓供地”的供地策略和招拍掛的方式高價出讓商服和住宅用地，獲得不菲的供地收益；同時，以協(xié)議出讓的方式大規(guī)模地供應(yīng)工業(yè)用地，以地引資。住宅用地是地方政府的供地收益的主要來源。從2003年到2008年，不到四分之一的住宅用地為地方政府創(chuàng)造了近六成的供地純收益[34]。而1998年以來住房制度改革形成的以商品房為主的單一的住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)，使得開發(fā)商可以輕易轉(zhuǎn)移土地成本的同時，獲得巨額收益。頻現(xiàn)的“地王”和飛漲的房價，聯(lián)手創(chuàng)造出了一個繁榮的房地產(chǎn)市場。
 

         2.1.2 經(jīng)營土地的積極效應(yīng)與消極影響

         地方政府經(jīng)營土地產(chǎn)生了多方面的積極效應(yīng)。首先，增加了地方政府的可支配收入。發(fā)達地區(qū)的地方政府，預(yù)算內(nèi)收入靠城市擴張帶來的稅收效應(yīng)，預(yù)算外收入靠土地出讓金，地方財政成為名副其實的土地財政[35,36]。此外，地方政府還通過土地抵押獲取大量的銀行貸款。其次，推進了中國的工業(yè)化和城市化進程。地方政府一方面通過以協(xié)議方式大規(guī)模地低價供應(yīng)工業(yè)用地，以地引資，推動了工業(yè)化進程[37]；另一方面，把經(jīng)營土地積聚的資金投入到城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進了中國的城市化進程[38]。第三，促進了我國的經(jīng)濟增長。地方政府經(jīng)營土地客觀上催生了一個房地產(chǎn)市場的繁榮、它與工業(yè)化和城市化一起，成為推動中國經(jīng)濟增長的發(fā)動機[39]。因此，土地不僅是地方政府積聚資金的重要工具，還是工業(yè)化和城市化的助推器，在經(jīng)濟增長中扮演了舉足輕重的角色。

然而，地方政府經(jīng)營土地也帶來了諸多消極影響：（1）大規(guī)模的低價征地，不僅侵害農(nóng)民權(quán)益，誘發(fā)失地農(nóng)民的不滿和抗爭[41]；而且占用大量的耕地，危及糧食安全[42]；（2）巨額的土地收益，誘發(fā)了地方政府的土地尋租和土地違法[43]；（3）吸引制造業(yè)企業(yè)進入房地產(chǎn)行業(yè)，并投入大量的資源，不利于企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新和經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型升級[44,45]；（4）經(jīng)營土地導(dǎo)致的土地財政推高住房價格，導(dǎo)致“為買房而儲蓄”，這抑制了城市居民的其它消費支出[46,47]，不利于經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)換；（5）積累巨大的財政和金融風(fēng)險。
 

         2.2 理論架構(gòu)

         2.2.1 土地征收與農(nóng)地入市的邊界

         在現(xiàn)行的土地制度框架下，農(nóng)村集體土地要進入建設(shè)用地市場，必須由地方政府通過土地征收，完成土地性質(zhì)從集體土地到國有土地的性質(zhì)轉(zhuǎn)變后，再經(jīng)過儲備、開發(fā)和供應(yīng)程序進入城市建設(shè)用地市場。在這個過程中，地方政府農(nóng)地轉(zhuǎn)用的管制者和土地一級市場的壟斷者，也是土地增值收益的主要獲得者。而農(nóng)地入市意味著存量農(nóng)村集體土地?zé)o需經(jīng)過征收程序就可直接進入建設(shè)用地市場（征收和入市涉及主要行動主體見圖1）。換言之，農(nóng)地入市和土地征收兩者之間具有很強的替代性，農(nóng)地入市的推出很可能會打破地方政府對土地一級市的壟斷、形成多頭供地格局。而土地供給格局的勢必帶來利益分配的重大調(diào)整，從而對地方政府經(jīng)營土地的行為形成沖擊，導(dǎo)致土地財政的終結(jié)。因此，土地征收和農(nóng)地入市的邊界和范圍如何確定，這很大程度上決定了農(nóng)地入市會成為土地財政的終結(jié)者亦或是走向升級版的土地財政。

 

圖1 土地征收和入市涉及主要行動者
 

         2.2.2 農(nóng)地入市對相關(guān)行動者的影響

         農(nóng)地入市涉及的核心資源是作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)歷史遺產(chǎn)的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地。而這類土地資源利用在土地征收還是直接入市兩種不同方式之間的選擇，主要涉及三類不同的行動者，即地方政府、作為用地單位的工商企業(yè)，以主作為所有者、使用者的農(nóng)村集體（包括鎮(zhèn)、村和組三級）和農(nóng)民。農(nóng)地入市這種方式的推出，作為土地所有者和使用者的農(nóng)村集體和農(nóng)民可能是最大的受益者，而地方政府則可能是最大的利益受損者，作為土地使用者的工商企業(yè)則可能損益參半。然而，三類行動者之間圍繞著農(nóng)地在征收和入市兩種方式間的策略互動很大程度上決定著試點改革的地方實踐和最終達成的結(jié)果。
 

         2.2.3 研究路線

         本文采用案例研究方法，整體呈現(xiàn)研究案例概況、農(nóng)地入市主要做法及雙重效應(yīng)，在介紹D縣土地征收和農(nóng)地入市邊界的確定過程的基礎(chǔ)上，深入解讀鎮(zhèn)、村、組三級集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的典型個案，分析農(nóng)地入市對相關(guān)行動者的影響（見圖2）。

  

圖2 理論路線圖
 

         3 案例呈現(xiàn)：D縣農(nóng)地入市主要做法和雙重影響

         本文所用資料來自作者自2015年以來對D縣的跟蹤調(diào)查。期間，圍繞著農(nóng)地入市的源起、過程和結(jié)果，運用參與觀察法、深度訪談法、座談會和檔案法等方法，收集了大量的一手資料和二手文獻。調(diào)查對象涵蓋了縣、鎮(zhèn)二級政府、村兩委和普通村民，此外，還對主管D縣的上級土地督察局部門負責(zé)人進行了電話訪談。收集的一手資料包括訪談記錄和田野觀察筆記，二手資料包括政府文件、工作總結(jié)、匯報材料、領(lǐng)導(dǎo)發(fā)言稿等文本材料。
 

         3.1 D縣案例概況

         D縣縣位于東部沿海發(fā)達省份的全國百強縣，下轄4街8鎮(zhèn)，縣域總面積936平方公里，戶籍人口43萬。2016年，全縣實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值425.2億元,財政總收入72.8億元,其中地方財政收入42億元,城鄉(xiāng)居民人均可支配收入為46444元和27140元。
 

         D縣是全國首批入選“農(nóng)地入市”改革的15個試點縣市之一，在全國率先實現(xiàn)了首宗農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和首筆農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地抵押貸款。D縣在入市收益在集體內(nèi)部的分配、增值收益調(diào)節(jié)金的收取以及土地抵押權(quán)能的實現(xiàn)等方面的經(jīng)驗和做法，分別被Z省人大和國土資源部、銀監(jiān)會以及財政部等國家部委采納，寫入Z省的地方法規(guī)和部委出臺的政策文件中。由于農(nóng)地入市試點工作成效顯著，D縣承辦了兩次全國性的土地試點改革現(xiàn)場會。2
 

         3.2 D縣農(nóng)地入市的主要做法

         3.2.1 堅持農(nóng)民主體地位，分類明確“誰來入市”

         一是明確三級入市主體。針對鎮(zhèn)、村、組三級入市主體，設(shè)計了“自主入市、委托入市、合作入市”三種形式。“自主入市”，即由集體經(jīng)濟組織自行組織入市。“委托入市”，是指集體經(jīng)濟組織在缺乏自主入市條件的情況下，委托其他經(jīng)濟組織代理入市事務(wù)。“合作入市”，即鼓勵偏遠欠發(fā)達地區(qū)的集體經(jīng)濟組織與集中入市區(qū)塊的集體經(jīng)濟組織合作，探索建立土地股份合作社，資源互補、共同入市、收益共享。二是落實農(nóng)民的市場主體資格。結(jié)合Z省“三權(quán)到人（戶）、權(quán)跟人（戶）走”農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，把全縣所有農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)量化到人、發(fā)證到戶，成立160個村級股份經(jīng)濟合作社。三是強化農(nóng)地入市民主決策。把集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市納入農(nóng)村土地民主管理范圍，對入市涉及的宗地情況、入市方式、起始地價、收益分配等重大事項進行全程公開、民主管理。建立“三會三公開”制度。
 

         3.2.2 堅持集約高效利用，多規(guī)合一確定“哪些地入市”

         從2015年4月開始，對全縣12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（開發(fā)區(qū)）151個行政村的存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地進行普查，共摸清1881宗共10691畝底數(shù)。 在此基礎(chǔ)上，結(jié)合“多規(guī)合一”試點工作，由國土、規(guī)劃、發(fā)改、環(huán)保等相關(guān)部門，對照土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和生態(tài)保護規(guī)劃，對摸底調(diào)查出來的1881宗農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地進行套合分析、逐地梳理，分類確定就地入市、調(diào)整入市、整治入市等入市途徑。所謂異地調(diào)整入市，是指對零星、分散的集體經(jīng)營性建設(shè)用地先進行復(fù)墾，形成建設(shè)用地指標后，再按計劃調(diào)整到產(chǎn)業(yè)集中區(qū)入市的過程。排定符合就地入市條件的地塊1036宗，面積5819.01畝；另有845宗，4872.85畝，由于地塊零星、分散，需要先進行復(fù)墾，形成建設(shè)用地指標后，再按計劃調(diào)整到產(chǎn)業(yè)集中區(qū)入市。
 

         3.2.3 堅持市場配置資源，以“五統(tǒng)一”規(guī)范“怎么入市”

         D縣通過“五統(tǒng)一”來營造市場環(huán)境：一是實行統(tǒng)一的交易平臺。將全縣的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地統(tǒng)一納入縣公共資源交易中心。二是實行統(tǒng)一的地價體系。修編了全縣城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地基準地價和租金體系。三是實行統(tǒng)一的交易規(guī)則。鼓勵集體經(jīng)濟組織實施招拍掛的公開交易形式。四是實行統(tǒng)一的登記管理。將集體經(jīng)營性建設(shè)用地納入不動產(chǎn)統(tǒng)一登記范圍，并落實使用權(quán)的抵押權(quán)能。五是實行統(tǒng)一的服務(wù)監(jiān)管。實現(xiàn)了“申請、審批、交易、頒證”全程服務(wù)60日辦結(jié)，用地納入統(tǒng)一監(jiān)管體系。同時，引入“第三方機構(gòu)服務(wù)”機制，培育了一批集體經(jīng)營性建設(shè)用地調(diào)查、測繪、評估、交易代理等中介機構(gòu)。
 

         3.2.4 堅持收益均衡共享，差別化調(diào)節(jié)“錢怎么分”

         D縣以“同權(quán)同價同責(zé)”為出發(fā)點，收取土地增值收益調(diào)節(jié)金。收取比例以政府投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費用和國有土地出讓時提取的七項基金為依據(jù)，按“分類別、有級差”的方式，即根據(jù)土地的用途和區(qū)位，收取土地成交價款的16%-48%（見表1）。
 

         在集體內(nèi)部的收益分配，實行“實物形態(tài)、股權(quán)形態(tài)、現(xiàn)金形態(tài)”三種模式。屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織入市的，獲得的收益不直接分配，用于轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、民生項目等支出。屬于村級集體經(jīng)濟組織入市的，折股量化到村民股權(quán)，享受年底分紅收入。屬于村內(nèi)其他集體經(jīng)濟組織（村民小組）入市的，收益的10%作為村集體提留，并用于村內(nèi)公益事業(yè)支出，其余可以在該集體經(jīng)濟組織成員之間公平分配。
 

 

表1 D縣土地增值收益調(diào)節(jié)金收取比例 
 

         3.3 D縣農(nóng)地入市的主要成效

         3.3.1 構(gòu)建了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場

         建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場是十八屆三中全會提出的任務(wù)。D縣參照國有建設(shè)用地的出讓經(jīng)驗，實現(xiàn)了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有建設(shè)用地的“五個統(tǒng)一”。實現(xiàn)了農(nóng)村土地市場從改革前的“各自為政、無序交易”轉(zhuǎn)變?yōu)槟壳暗?ldquo;權(quán)能完整、統(tǒng)一規(guī)范”，抵押融資市場從改革初的“縣農(nóng)業(yè)銀行一家單干”轉(zhuǎn)變?yōu)槟壳暗?ldquo;縣域金融機構(gòu)全覆蓋”，廣大用地業(yè)主從改革初的“懷疑顧慮”轉(zhuǎn)變?yōu)槟壳暗?ldquo;主動申請”，在縣域范圍內(nèi)初步建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。

         3.3.2 實現(xiàn)了“農(nóng)民增收”

         D縣在試點改革過程中，把維護好、發(fā)展好農(nóng)民利益作為出發(fā)點。在收益分配上，兼顧入市與土地征收間的大體平衡，讓農(nóng)民有改革的獲得感。已入市的土地收益中農(nóng)民和農(nóng)村集體獲得占比為80%。以2015年9月8日拍賣出讓的LS鎮(zhèn)S村地塊為例，出讓后，村民每股股權(quán)價值從5500元增加到了8000元，增幅達45%。
 

         3.3.3 助推了“產(chǎn)業(yè)升級”

         在試點改革過程中，D縣加強產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)和規(guī)劃管控，引導(dǎo)西部山區(qū)發(fā)展“洋家樂”為代表的民宿旅游，中部丘陵依托主城區(qū)發(fā)展商貿(mào)和高新制造，東部平原服務(wù)工業(yè)塊狀經(jīng)濟，打造特色小鎮(zhèn)和“小微企業(yè)眾創(chuàng)園”。隨著186宗土地的入市完成，原先的小礦山、廢棄碼頭、小化工廠、磚瓦廠逐漸被精品酒店、鄉(xiāng)村民宿、小微企業(yè)創(chuàng)業(yè)園和農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)替代，優(yōu)化了產(chǎn)業(yè)形態(tài)。
 

         3.3.4 改善了“基層治理”

         在推進農(nóng)地入市的過程中，D縣不斷強化涉土決策的民主管理，全面開展農(nóng)村土地民主管理“十村示范、百村共建”的創(chuàng)建活動，農(nóng)地入市的民主決策帶動了農(nóng)村土地的民主管理，同時也增強了農(nóng)民珍惜土地資源的觀念意識、促進了節(jié)約集約用地。至2016年底，全縣150個行政村已全部實現(xiàn)民主管理覆蓋率100%。
 

         3.3.5 推進了制度變遷

         （1）收益分配。土地增值收益調(diào)節(jié)金是改革的關(guān)鍵難點。D縣“按類別、有級差”征收土地增值收益調(diào)節(jié)金辦法以及在集體內(nèi)部的收益分配辦法分別被吸收進《關(guān)于印發(fā)〈農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理暫行辦法〉的通知》（財稅〔2016〕41號）和Z省人民代表大會常務(wù)委員會通過的《Z省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理條例》中。

         （2）抵押貸款。D縣率先在全國開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押融資，于2015年9月6日由中國農(nóng)業(yè)銀行D縣支行實現(xiàn)了全國農(nóng)地入市抵押融資的第一單。D縣農(nóng)地抵押貸款經(jīng)驗被吸收到《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款暫行辦法》。

         （3）修法建議被采納。此外，Ｄ縣提出的修改《土地法》建議中有四條被采納，寫入國土資源部起草的《土地管理法》（修正案草案）中。
 

         3.4 D縣農(nóng)地入市存在的問題

         總體來說，D縣是全國農(nóng)地入市試點改革的典范和樣板，其做法和經(jīng)驗得到上級的肯定的認可，但在改革過程也存在一些有待進一步完善和解決的問題：（1）規(guī)劃懸浮問題。目前D縣的農(nóng)村土地規(guī)劃是以鎮(zhèn)為單位修編的，沒有編制高精度的村級土地規(guī)劃。因此，許多地塊的入市需要多部門聯(lián)合會審“一事一議”，影響入市效率。（2）集體經(jīng)濟組織的法人地位問題。D縣的村股份經(jīng)濟合作社實行工商注冊登記的主要依據(jù)是省農(nóng)業(yè)廳和省工商局的文件，缺少法律支撐。2017年通過的《民法總則》賦予了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織“特殊法人”地位，但其內(nèi)涵和外延的界定還需要深入探索。集體經(jīng)濟組織的法人地位不明確，將會影響到農(nóng)地入市過程中合同的簽訂、修改、監(jiān)督執(zhí)行、糾紛處理等關(guān)鍵問題。（3）集體經(jīng)濟組織的資產(chǎn)管理問題。D縣集體經(jīng)濟組織發(fā)育程度不同，一些有經(jīng)營能力的村將入市收益用于擴大再生產(chǎn)，也有的村購買政府性債券，還有的村因經(jīng)營渠道狹窄變成了帳上現(xiàn)金。如果集體資產(chǎn)不能保值增值，可能會削弱入市的積極作用并影響基層穩(wěn)定。（4）中介組織組織的培育問題。在農(nóng)村土地制度改革過程中，D縣培育了3家調(diào)查測繪機構(gòu)、2家地價評估機構(gòu)、2家交易代理機構(gòu)。由于中介機構(gòu)數(shù)量不多，集體經(jīng)濟組織可選擇的余地不大；再加上改革時間不長，農(nóng)地入市又涉及復(fù)雜的理論問題，中介機構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量有待進一步提高。（5）新增入市的占補平衡問題。目前D縣的入市均是存量集體建設(shè)用地的就地入市和調(diào)整入市，不涉及占補平衡問題。但隨著改革的深入，必然面臨新增集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，占補平衡問題也隨之出現(xiàn)。但農(nóng)村集體經(jīng)濟組織自行占補能力較弱；再加上資金缺乏，如果購買占補指標可能會“入不敷出”，將可能影響用地效率和耕地紅線。這些問題值得關(guān)注。
 

         4 農(nóng)地入市何以可能：基于行動者的分析

         4.1 土地征收與農(nóng)地入市的邊界確定

         在D縣的政策實踐中，分三步確定了征收和入市的邊界。首先，提出三套備選方案：（1）基于公益利益的征地方案。將國防、外交、能源公共利益用地，納入征地目錄；其它用地入市。（2）基于土地規(guī)劃圈的征地方案。除征地目錄外，將土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)范圍內(nèi)的集體土地也納入征收范圍，其他用地由集體入市。（3）基于建設(shè)規(guī)劃圈的征地方案。除征地目錄外，同時明確城鎮(zhèn)建設(shè)用地開發(fā)邊界內(nèi)的集體土地也可以征收，其他用地由集體入市。其次，利用“十二五”期間實際征地數(shù)據(jù)進行模擬估算，分析三個方案對征地面積和政府收益的影響（見表2）。最后，確定選擇方案二。根據(jù)該方案，在城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，征地可以滿足“十三五”期間城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的土地需求；在城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，農(nóng)地入市可以支撐未來農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的發(fā)展。

 

表2 統(tǒng)籌征收與入市范圍的不同方案設(shè)計及影響
 

         據(jù)此，在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)范圍內(nèi)的土地依然實行征收，而在城鎮(zhèn)建設(shè)范圍外，區(qū)分公益性和經(jīng)營性用用途，分別實行征收和入市。因此，D縣入市農(nóng)地的范圍為位于城鎮(zhèn)建設(shè)范圍以外的存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地，這類土地主要是20世紀80年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)用地，90年代后期鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)由盛轉(zhuǎn)衰后，這些土地大多處于閑置或低效利用狀態(tài)。下文分析農(nóng)地入市對不同行動主體的影響。
 

         4.2 農(nóng)地入市的三個典型案例

         4.2.1 莫鎮(zhèn)潭村：鎮(zhèn)級農(nóng)地入市

         位于莫鎮(zhèn)潭村一塊面積為6.06畝的原鎮(zhèn)辦機械廠工業(yè)用地，在機械廠改制后一直處于閑置狀態(tài)。2013年，趙健以100萬元價格買下廢棄廠房，打算就地改造成高端民宿。但辦理相關(guān)手續(xù)遇阻，因為該地塊是鎮(zhèn)屬工業(yè)用地，沒有土地使用證，按規(guī)定只能進行翻新，但不能推倒重建，更不能改變規(guī)劃用途發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，只能繼續(xù)荒廢著。

         2015年8月19日，該地塊以協(xié)議方式出讓40年的使用權(quán)，用途為商服旅游業(yè)，成交價格307萬。這是“三塊地”試點改革啟動以來，全國第一宗入市的農(nóng)地。8月26日，受讓方趙健領(lǐng)到《中華人民共和國集體土地使用證》，并于9月8日從中國農(nóng)業(yè)銀行D縣支行獲得150萬元的抵押貸款。這是試點以來全國首筆農(nóng)地抵押貸款。該項目于2018年8月建成并投入使用，總投資5000萬元，預(yù)計年均創(chuàng)稅260萬。307萬元的入市收益，政府征收調(diào)節(jié)金98萬元，占32%，集體留成209萬元，占68%。
 

         4.2.2 洛鎮(zhèn)砂村：村級農(nóng)地入市

         洛鎮(zhèn)砂村有一幅地面積20畝的集體建設(shè)用地，原先以4元/平方米的價格出租給一家采礦企業(yè)，一年租金收入5萬多元。2013年，D縣推進“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)，關(guān)停村里的所有礦山，該地塊一直處于閑置狀態(tài)。

         2015年9月8日，在D縣農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)（首次）拍賣會上，這幅商服用地40年的使用權(quán)，以957萬元的起拍價，經(jīng)4名競拍人的24輪競拍后，最后1150萬元成交。經(jīng)村民大會表決同意后，砂村從入市收益中拿出615萬元入股商旅綜合體項目（項目負責(zé)人即為該幅地塊的受讓人）。1150萬元的入市收益，政府征收調(diào)節(jié)金368萬元，占32%，集體留成782萬元，占68%。該幅地塊的入市，該村農(nóng)民每股股權(quán)的價值從5500元增加到8000元，增幅達到45%。該地塊的受讓人不僅獲得了690萬元的銀行貸款，還獲得砂村集體615萬元的資金投入。
 

         4.2.3 武鎮(zhèn)平村：組級農(nóng)地入市

         武鎮(zhèn)平村地塊入市很好地說明了上述結(jié)果（見表3）。從表3可以看出，入市前后，每畝地的平均年收益增加了8260元，政府、村集體和小組收益分別為3443元、732元和4085元，分別占增值收益的41.68%、8.86%和49.46%，達成了多方共贏的結(jié)果。

 

表3 集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市地塊收益對照表（以武鎮(zhèn)平村地塊為例）單位：元/畝•年 

注：該地塊總面積20.46畝，其中：村集體0.46畝，組集體20畝。
 

         4.3 農(nóng)地入市對相關(guān)行動者的影響

         4.3.1 縣級地方政府

         在Ｄ縣的農(nóng)地入市試點改革過程中，縣級地方政府主導(dǎo)著整個改革過程。縣政府推進農(nóng)地入市改革的積極性從何而來？

         首先，它通過統(tǒng)籌推進農(nóng)地入市和土地征收，不僅確保了土地財政收益基本不受影響，還擴大了地方政府土地收入的基礎(chǔ)。這主要通過“四個統(tǒng)籌”實現(xiàn)。1.入市范圍統(tǒng)籌。從入市范圍看，當(dāng)前入市的集體經(jīng)營性建設(shè)用地位置偏遠、面積狹小，對國有建設(shè)用地的土地價格影響不大，對土地財政的影響非常有限。2.入市時序統(tǒng)籌，地方政府從計劃管理和流程控制兩個方面把控入市農(nóng)地的數(shù)量和節(jié)奏。D縣將農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地和國有建設(shè)用地共同納入縣建設(shè)用地土地供應(yīng)年度計劃，控制入市農(nóng)地的數(shù)量和節(jié)奏；并且在入市流程的設(shè)計上，參照國有建設(shè)用地入市流程，規(guī)定在集體經(jīng)濟組織提出申請后，由發(fā)改、環(huán)保、建設(shè)、國土等部門共同論證可行后，最終由縣國土資源局核準，頒發(fā)入市核準書。因此，實際上縣政府、縣國土局依然在城鄉(xiāng)建設(shè)用地入市的總量上進行宏觀控制。3.土地用途統(tǒng)籌。D縣在實施“農(nóng)地入市”試點改革中，進入市場的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地不得用于住宅建設(shè)。因此，“農(nóng)地入市”未從根本上沖擊地方政府的土地財政。正如一位試點地區(qū)官員所指出的，如果增加土地供應(yīng)，有助于平抑房價。但短期內(nèi)，考慮到集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市數(shù)量、地塊位置、用途限定，并不會對房地產(chǎn)市場帶來太多影響。（4）收益分配統(tǒng)籌。農(nóng)地入市收益在國家、集體和個人之間的分配比例參照土地征收補償確定。根據(jù)入市農(nóng)地區(qū)位和用途的不同，縣級政府可以征收入市成交價款的16-48%作為土地增值收益調(diào)節(jié)金，這擴大了地方政府土地收入的基礎(chǔ)。截至2018年底，地方政府從入市農(nóng)地中共征收了6389萬元的調(diào)節(jié)金，占入市成交額的18.52%。
 

         其次，由于D縣“農(nóng)地入市”試點成效明顯，2016年Ｚ省國土資源廳專項安排600畝新增建設(shè)用地計劃指標，用于基礎(chǔ)設(shè)施配套項目；并明確異地調(diào)整入市中涉及規(guī)劃修改的，可以使用預(yù)留指標。

         最后，政策執(zhí)行過程中進行變通，打“擦邊球”。“農(nóng)地入市”試點中所稱農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，是指存量農(nóng)村集體建設(shè)用地中，土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工礦倉儲、商服等經(jīng)營性用途的土地。Ｄ縣借“農(nóng)地入市”試點之便，在西部山區(qū)大力發(fā)展民宿業(yè)。民宿業(yè)用房主要來自建在宅基地上的農(nóng)房以及建在農(nóng)村公益用地上的村大會堂和廢棄的中小學(xué)校舍。例如，莫鎮(zhèn)南村原村委會舊址占地4畝，閑置荒蕪多年，在“農(nóng)地入市”過程中，以租賃方式出讓給一家酒店管理公司，用于發(fā)展鄉(xiāng)村民宿。嚴格來說，這兩類建設(shè)用地均未納入此次“農(nóng)地入市”試點范圍。
 

         因此，縣政府牢牢掌控著農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的范圍、時序、用途和收益分配，不會從根本上沖擊到運作已久的土地財政。《Z省D縣農(nóng)村土地制度改革試點工作進展》也指出：

“集體經(jīng)營性建設(shè)用地和國有土地兩者在地域范圍、市場對象上有所差異，集體土地入市并未造成國有土地市場的沖擊，反而激活了一部分用地供給，使原本閑置低效的農(nóng)村建設(shè)用地得到有效利用。”
 

         4.3.2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會

         對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會而言，他們是農(nóng)地入市的主體。作為所有者，可以直接從農(nóng)地入市中獲得收益。其中，屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所有的集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市收益，不直接分配，用地轄區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和民生項目支出。屬于村集體所有的集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市收益，折股量化到村民股權(quán)，年底分紅。縣政府還鼓勵集體經(jīng)濟組織把入市收益用于低風(fēng)險投資，以實現(xiàn)資產(chǎn)的保值增值。

         此外，為了調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的積極性，D縣把入市農(nóng)地征收的土地增值收益調(diào)節(jié)金由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府支配，用于轄區(qū)公益事業(yè)。村委會則可以提留10%村民小組所有的農(nóng)地入市收益。對于捉襟見肘的地方財政收支狀況而言，無疑是一項重大激勵。

         因此，相比于土地征收，農(nóng)地入市賦予了農(nóng)民和農(nóng)民集體更大的土地發(fā)展權(quán)，成為農(nóng)地入市最大的受益者。如果走土地征收程序，農(nóng)民集體僅能獲得每畝5萬元左右的補償，同時永遠失去了土地的所有權(quán)。而按農(nóng)地入市的制度設(shè)計，農(nóng)民集體將獲得入市的大部分增值收益，還保留了土地的所有權(quán)。據(jù)統(tǒng)計，截止2018年12月，在D縣3.45億農(nóng)地入市收益中，集體獲得收益2.81億元，占81.4%。
 

         4.3.3 產(chǎn)業(yè)資本

         Z省還是個中小企業(yè)大省，小微企業(yè)為其經(jīng)濟增長做出了巨大貢獻，而用地難、融資難是制約小微企業(yè)發(fā)展的兩大瓶頸。農(nóng)地入市則不同程度地打破了這兩大瓶頸。一方面，農(nóng)地入市為中小企業(yè)提供了新的用地來源。如D縣東部地區(qū)入市的農(nóng)地主要發(fā)展“小微企業(yè)眾創(chuàng)園”，DH村異地調(diào)整入市A區(qū)域為當(dāng)?shù)?4家鋼琴企業(yè)提供了建設(shè)用地。一位土地督察局干部談到D縣農(nóng)地入市改革時表示：

         D縣（農(nóng)地入市）搞得好，為什么？因為D縣早期的農(nóng)村工業(yè)化，是通過‘一村一品’發(fā)展起來的，所以小微企業(yè)很多……有用地需求。D縣集體經(jīng)營性建設(shè)用地有歷史遺留問題，部分用地，如加工廠，碼頭等，很多地是違法的。所以借助試點改革，一來可以解決小微企業(yè)的用地問題，二來把歷史上的違法用地合法化。

         另一方面，農(nóng)地入市緩解了民營中小企業(yè)的資金壓力。首先，針對中小企業(yè)資金缺乏的特點，D縣推出了租賃的方式，分期、分批支付購地款，這大大降低了購地企業(yè)的資金壓力。截至2018年12月，D縣以租賃方式入市共有39宗（350畝），占入市農(nóng)地總面積的25%。其次，入市農(nóng)地抵押權(quán)能的實現(xiàn)，在一定程度上解決了中小企業(yè)融資難的問題。截止2018年12月，D縣累計辦理抵押65宗，抵押金額1.21億元，相當(dāng)于同期農(nóng)地入市成交額的35.1%，實現(xiàn)了縣域內(nèi)金融機構(gòu)抵押貸款業(yè)務(wù)全覆蓋。最后，部分村股份經(jīng)濟合作社把農(nóng)地入市收益用于投資，注入購買土地的企業(yè)，這進一步增加了中小企業(yè)的資金來源。
 

         4.3.4 社區(qū)百姓

         對于數(shù)量眾多的村民來說，他們在農(nóng)地入市問題上影響力有限，淪為“沉默的大多數(shù)”。但農(nóng)地入市盤活了“沉睡”的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，客觀上增加了他們的收入。作為村集體股份經(jīng)濟合作社的成員，農(nóng)地入市增厚農(nóng)民股權(quán)，可參與年底分紅。另外，村民小組農(nóng)地入市收益，在村級集體提留10%后，剩余的90%可以小組成員內(nèi)部直接分配。截至2018年12月，德清縣農(nóng)地入市中，集體獲得收益2.81億元，通過股權(quán)增厚的方式惠及農(nóng)民群眾近18余萬人，覆蓋面達65%。

         此外，地方政府還鼓勵農(nóng)戶以出租、合作開發(fā)等方式，利用自有宅基地和農(nóng)房參與鄉(xiāng)村休閑旅游產(chǎn)業(yè)等農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增加了農(nóng)民財產(chǎn)性收入。截止到2018年12月，全縣累計盤活宅基地913宗，培育形成酒店、創(chuàng)意、民宿等項目733家，每年可增加農(nóng)戶收入4565萬元，平均每戶年均增收5萬多元。
 

         4.4 小結(jié)

         綜上所述，D縣的農(nóng)地入市是縣級政府主導(dǎo)的。而在推進農(nóng)地入市過程中，D縣政府通過從入市范圍、入市時序、土地用途和收益分配等四個方面的“統(tǒng)籌”，不僅維護了自身利益，也增進了其它相關(guān)行動者的收益，最終達成了多方共贏的結(jié)果。首先，對于縣級政府來說，農(nóng)地入市的范圍局限在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)之外的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，同時明確入市農(nóng)地不用于房地產(chǎn)開發(fā)（住宅用地是地方政府供地收益的主要來源），這種范圍和用途受限的農(nóng)地入市基本確保了縣級政府既有的土地財政收益。同時，縣級政府還可以從入市農(nóng)地中獲得與征收的比例相當(dāng)?shù)氖找妫瑥亩鴶U大的土地收益的范圍，同時無須承擔(dān)征地成本和管理成本，規(guī)避了由征地引發(fā)的社會穩(wěn)定風(fēng)險。因此，農(nóng)地入市并不意味著土地財政的終結(jié)，而可能走上“升級版”、“鄉(xiāng)村版”的土地財政。其次，對作為農(nóng)地所有者的村鎮(zhèn)集體來說，在土地征收過程中，他們在獲得有限的征地補償?shù)耐瑫r也喪失了土地所有權(quán)；而在農(nóng)地入市過程中，使得他們可以在保持土地所有權(quán)的前提下，可以獲得遠高于征地補償?shù)娜胧惺找妫蔀檗r(nóng)地入市最大的受益者。第三，對于作為用地單位的民營小微企業(yè)來說，農(nóng)地入市很大程度上解決了長期困擾他們的用地難問題，而租賃方式的推出、抵押權(quán)能的實現(xiàn)一定程度上有助于解決融資難。最后，對于農(nóng)村居民而言，農(nóng)地入市盤活了閑置農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，他們可以憑借新增股權(quán)參與年底分紅，從而增加了一種長期、穩(wěn)定的收益。因此，從整體上看，D縣的農(nóng)地入市試點改革基本沒有觸動各方行動者的既得利益。同時，通過盤活閑置土地資源，客觀上為縣域范圍內(nèi)的鄉(xiāng)村再產(chǎn)業(yè)化鋪平了道路。
 

         5 結(jié)論與討論

         綜上所述，縣級政府為農(nóng)地入市投入了大量的人力、物力和財力，承擔(dān)了大量的試點改革成本，它是主導(dǎo)農(nóng)地入市核心行動者，也是新興的鄉(xiāng)村土地市場的培育者和駕馭者。在實施過程中，通過入市范圍、入市主體、入市時序、土地用途和收益分配的統(tǒng)籌，縣級政府不僅基本維持了運作已久的土地財政，還擴大了土地收益的范圍，從而維護了自身利益。因此，由縣級政府主導(dǎo)的農(nóng)地入市改革并未宣告土地財政的終結(jié)，而是走向了一種“升級版”、“鄉(xiāng)村版”的土地財政。但它在推進農(nóng)地入市的過程中，客觀上也兼顧和增進了其它相關(guān)行動者的收益，這是D縣農(nóng)地入市得以順利推進的基本保證。但是，農(nóng)地入市具有雙重影響，其長期效果值得今后進一步的跟蹤研究。
 

         從歷史的角度看，改革開放以來的地方政府行為經(jīng)歷了從經(jīng)營企業(yè)向經(jīng)營土地的轉(zhuǎn)變。仔細分析可以發(fā)現(xiàn)，經(jīng)營企業(yè)和經(jīng)營土地是不同層級的地方政府。經(jīng)營企業(yè)的主體主要是鄉(xiāng)村政府，主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)村兩級積極動員資源投資創(chuàng)辦企業(yè)，推動農(nóng)村工業(yè)化。而經(jīng)營土地的主體則主要是縣級地方政府，表現(xiàn)為縣級地方政府憑借土地一級市場上的壟斷地位，低價供應(yīng)工業(yè)用地推動工業(yè)化，同時高價供應(yīng)商住用地籌集城市建設(shè)資金以推進城市化。伴隨政府行為從經(jīng)營企業(yè)向經(jīng)營土地的轉(zhuǎn)換，中國的鄉(xiāng)村工業(yè)日漸凋敝，在20世紀80年代“異軍突起”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)到了90年代幾乎“全軍覆滅”，退出了歷史舞臺。農(nóng)地入市的實質(zhì)，是閑置的存量農(nóng)村集體建設(shè)用地的再利用，而這些土地主要是20世紀80年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地。因此，農(nóng)地入市并不意味著地方政府經(jīng)營土地的終結(jié)，但經(jīng)營的重心和范圍從城市擴展到了鄉(xiāng)村，即通過賦予了鄉(xiāng)村集體更大的土地發(fā)展權(quán)，重啟鄉(xiāng)村再產(chǎn)業(yè)化進程。
 

         從中央-地方關(guān)系看，D縣政府在三塊地改革過程中，既有積極主動的一面，又有靈活“變通”的一面。主動的一面表現(xiàn)為積極拓展試點改革的內(nèi)容。試點伊始，國土資源部要求每個試點縣（市、區(qū)）僅承擔(dān)一項試點內(nèi)容。僅僅在幾個月后，D縣就明確提出“探索集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市與土地征收制度變革、宅基地制度改革的銜接。”2017年4月，D縣即啟動了宅基地制度變革。“變通”的一面集中表現(xiàn)在征地和入市范圍的統(tǒng)籌上。中央明確要求“嚴格界定公共利益”“縮小征地范圍”。而D縣在改革實踐中，除了公益性用地要征收外，還把土地利用總體規(guī)劃范圍內(nèi)的城鄉(xiāng)建設(shè)用地納入征收范圍。最終，征地面積僅僅縮小了13.8%。
 

         但整體而言，D縣的農(nóng)地入市改革兼顧了多方行動者的利益，改革在打破土地壟斷、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場上邁出了堅實的一步。通過盤活閑置的土地資源，客觀上啟動了鄉(xiāng)村再工業(yè)化（再產(chǎn)業(yè)化）進程，改革效果與十九大提出的“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的總體要求高度一致。（作者：徐建牛 李敢）