土地是城鄉和社會經濟發展的基礎和命脈。隨著城市升級和產業轉型持續推進, 提升改造村級工業園成為拓展城市發展空間、改善城市面貌和人居環境的主攻方向。本文將以佛山市南海區為例, 對村級工業園改造提升進行探索和研究。

 

前言

改革開放30多年來, “村村點火, 戶戶冒煙”一度成為對珠三角工業化進程的生動描述, 也為珠三角經濟騰飛奠定了原始積累, 但隨著城市化的推進, 經濟發展模式的轉變, 傳統村級工業園產業低端、發展模式粗放、自主創新能力不足等問題越來越突出, 特別是“中國制造2025”、“大眾創業、萬眾創新”等新發展理念的提出, 要求村級工業園必須順應趨勢尋找新的發展坐標, 對資源的整合要從簡單的“要素驅動”向“創新驅動”轉型, 在舊產業日漸式微的情況下尋找到新的發展動力。對于村級工業園發展過程中遇到的各種問題, 珠三角各地進行了一系列改造提升的探索, 其中佛山市先行先試, 通過“三舊”改造的探索, 探索了一條通過村級工業園改造實現城市提升之路。本文以佛山市南海區為例, 探索新背景下的村級工業園改造提升行動策略。

1 現狀概況

1.1 相關概念

村級工業園指國家、省、市、區、鎮級工業園以外的工業集聚區 (點) 。

村級工業園改造提升分為綜合整治和產業轉型升級兩種類型。本文的改造提升專指產業轉型升級類, 主要以“舊廠房”改造和招商引資為抓手, 融合整體拆建、加建擴建、局部拆建和功能改變等方式, 釋放產業空間用地資源, 淘汰低端產業, 優化提升傳統產業, 引入高端、高產業等提升方式。

1.2 村級工業園現狀特點

1.2.1 數量多, 總面積大, 空間分布零散

由于村級工業園是屬于“鄉村也能夠發展工業經濟”特定時代產物, 并受來自不同集體經濟組織的直接控制, 村級工業園僅有少數是連片的, 更多的是零星分布 (圖1) 。據有關數據顯示, 南海區現有村級工業園685個, 占佛山市村級工業園總數的66.1%;占地面積約14.2萬畝, 占了全區集體建設用地的78.1%, 占全區建設用地面積的比重為17.3%。

1.2.2 土地產權復雜, 剩余租約期長短不一

根據調查結果 (見表1) , 在所有村級工業園中, 涉及多個村集體經濟組織共有的有206個, 占全區總數的30.1%;剩余租期在5年以上的有347個, 占全區總數的50.7%。項目改造則牽涉多方利益訴求, 談判成本高、歷時長, 補償和土地收益方案難獲得共識等問題。

1.2.3 產業形態低端, 土地利用效益低

據調查, 南海區村級工業園內產業以五金、陶瓷、制鞋、紡織、家具等傳統制造業企業為主, 曾經為社會作出了巨大貢獻, 但這種高耗能、高污染、低產出且分布零散的粗放式產業, 已經無法適應新時代城市發展要求。根據《2016年南海區統計年鑒》, 占全區建設用地比重高達17.3%的村級工業園, 工業產值卻不到全區10%, 土地利用單位工業產值低下。

1.2.4 經濟形態單一, 管理粗放

據調查, 絕大多村級工業園都以土地或物業出租的方式租給一些生產工藝落后、生產方式粗放的企業, 從而獲取租金收益, 即村集體只經營土地不經營實業的“包租公”模式。這種單純依賴收取租金獲益的粗放經營模式, 直接導致了企業進入門檻低、管理不到位等問題, 從而給周邊地區帶來廢水、廢氣、噪聲、固體廢棄物等污染, 造成村級工業園的低檔次和低效益, 甚至給社會穩定和招商引資都帶來負面影響。

2 村級工業園改造面臨的困難

2.1 土地產權分散, 地塊分布零碎, 土地整合難度大

由于涉及多個土地權屬人, 產權分散且復雜, 村級工業園改造過程中動輒涉及多個利益主體的不同訴求。一是會給拆遷補償安置等前期土地整理工作帶來較大挑戰;二是在拆遷補償和土地增值收益方案在多樣利益訴求下, 難以達成一致意見, 項目夭折幾率增大;三是不同土地產權主體間, 以及土地產權主體與政府之間的利益博弈始終難以平衡, 是土地整合不可回避的坎。同時, 由于部分村級工業園的地塊分布零散而破碎, 占地面積不大, 又進一步會加大土地連片整合開發難度, 影響招商引資和產業承載質量。
 

 

表1 南海區村級工業園涉及權屬數量情況表 

注:12個村級工業園權屬人信息不詳, 未列入統計。

2.2 歷史遺留問題多, 產權主體參與積極性不高

一方面, 村級工業園除了權屬復雜的問題之外, 還是無證無照企業的集聚地, 數據顯示, 園內企業中23%的是無牌無證的, 總數量超過4200家, 而產權的清理需跨越多個政策線條, 完善手續時間周期長;另一方面, 受土地級差收益的影響, 在改造意愿上, 村集體也追求利益最大化。一則傾向于轉為國有改造為房地產項目, 以一次性可獲得大額收益;二則對于改造為產業項目, 則寧愿維持現有的“包租公”模式, 以待土地的保值增值, 保障自身和后代的長遠收益。由此產權主體的改造意愿不強, 也是造成村級工業園改造提升推進受阻的一個因素。

2.3 比較效益不高, 社會資本參與意愿不強

首先, 與房地產、電商等見效快的產業不同, 工業園投資周期較長, 回報慢, 機會成本較大, 社會資本的投資意愿總體不強, 尤其在當前經濟下行壓力較大的環境下, 工業企業的投資利潤率相對較低, 開發商的投資信心下滑, 提別使得部分區位條件一般的工業園存在招商引資困難。

其次, 村級工業園的土地為集體經濟組織所有, 在使用權的權限和土地保值增值等方面與國有建設用地相比穩定性較差。對于企業而言, 村集體建設用地不是高端、高科技企業的最優選擇, 這種權利和制度差異形成的經濟收益差異, 導致村級工業園被冷落。

再次, 受村級工業園的發展條件、周邊道路基礎設施配套不均衡等區位因素的影響, 區位條件不同的村級工業園的招商和改造成果具有較大差異。
 

3 村級工業園改造提升行動策略

3.1“地從哪來?”———產權理清, 土地整備

土地整備工作是集體建設用地改造的前提, 加強土地整備有利于提高集體建設用地改造進程和效果, 而理清土地產權, 才能因地指引制定土地獲取途徑, 才能解決地從哪來的問題。

3.1.1 差異化完善土地利用手續

首先, 摸清村級工業園的土地權屬和土地利用狀況, 才能推進集體建設用地的合法使用。其次, 土地合法性認定和調整, 對符合土地利用總體規劃的工業園, 有土地使用證的可直接納入改造范圍, 無證則需補辦相關手續;對不符合土地利用總體規劃的工業園據范圍和功能情況申請調整規劃后, 辦理產權證相關手續。

3.1.2 保障土地使用權益的的穩定性

村級工業園土地主要為集體建設用地, 而村級工業園改造后的土地利用方式有轉為國有建設用地和繼續保留集體建設用地兩種方式。

由于國有建設用地在土地使用權上完整性、穩定性更高, 也是當前社會投資的首選, 因此, 在廉價勞動力逐漸消失, 集體經濟銳減但村民剛性分紅需求不斷增長的現實境況下, 地方政府需要從村集體長遠利益考慮, 按照藍圖規劃先行, 配套政策支撐的原則, 引導村集體自行愿意將土地轉為國有建設用地改造, 避免村莊發展落入“福利陷阱”。

對于保留集體建設用地屬性的, 由于其土地流通范圍不如國有建設用地, 對投資開發方的引入和工業企業的進駐都產生較大限制, 因此要采取長租期等方式補救, 從而提高土地使用權的穩定性, 并充分發揮南海區是農村集體經營性建設用地入市改革試點區的政策優勢, 利用試點政策推進村級工業園的集體建設用地入市, 獲得融資抵押等完整權利, 集體建設用地和國有建設用地的“同地、同價、同權、同責”有助于改造提升的質量。

3.1.3 優化土地整合模式

一是在實施主體上, 政府主導, 以及以政府主導和投資開發商共同推進的多元化土地整合方式。二是在整合內容上, 核心在使用權和所有權確認和歸并的權屬整合。物理空間整合是整合資源, 適度打破村級工業園區的地域空間限制, 整合零散分布的存量、低效建設用地。因此, 土地整合需立足規劃先行, 對分布散、規模小的村級工業園采取連片整合, 特別是涉及基礎設施配套建設的, 在基于依法、農民利益不受損的前提下, 要求農民作為土地使用權人, 必須讓出一定的土地用于基礎設施配套, 以達到有利于產業的承載。三是在整合手段上, 通過經濟社聯合申報和土地置換等方式開展。鼓勵連片地塊上的不同權屬單位聯合申請項目認定, 改造有成效的在后續階段可進一步加大給予聯合申報單位的資金獎勵;對需要進行土地空間置換的地塊, 遵循“面積相近、價值相等、雙方自愿、憑證置換”。

3.2“地到哪去?”———土地利用、土地供應

3.2.1 改造提升的路徑選擇

村級工業園改造提升除了改業態還可改管理模式, 因地制宜地實現產業、環境和城市的升級的多樣化路徑, 具體情形見表2。

3.2.2 探索土地混合出讓制度

混合出讓制度是南海區在國家和廣東省各項先試先行的試點機遇里, 結合新形勢下“三舊”改造的實施, 探索出來的一種土地供應制度, 即是將“二改二”和“二改三”融合起來出讓。“混合出讓”包括兩方面內容:一是土地用途性質的混合出讓, 即出讓地塊從單一功能向多功能轉型;二是所有權性質的混合出讓, 即出讓地塊既有國有性質用地, 也有集體性質用地。推動出讓地塊由單一屬性向綜合屬性轉變, 目的在于推進集體建設用地和國有建設用地的“同地、同價、同權、同責”, 提高集體建設用地的資產流通能力, 賦予集體建設用地更完整的使用權利, 最終同樣提升土地價值, 以吸引更多的社會資本參與改造。

用途性質混合如將單一生產功能項目改造為融合住宅、商服、辦公、生產等功能齊備的綜合性項目, 讓土地利用效益和功能都有顯著提升。所有權性質混合, 則是讓商住功能轉為國有建設用地, 產業功能保留集體性質, 提升村集體股份社積極性, 從開發上引入同一個開發商規劃共建, 保障資金提升改造效益。

3.2.3 探索工業廠房分割銷售制度

廠房的分割銷售制度與土地混合出讓制度相互銜接的, 目前國家尚無統一的法律法規制度明確工業用地上的廠房或辦公樓的產權分割銷售, 但珠三角部分城市在實踐中形成了地方性政策規范。如深圳、東莞、中山以及佛山順德區等地區已經在實踐中形成了“舊廠房”改造后的分割銷售制度, 并出臺了地方性政策規范。因此, 制定產業廠房的分割銷售具體實施細則是推進村級工業園改造提升、提高社會資本主動性、促進微小產業發展和提高集體建設用地效益的必要步驟, 但需明確和界定工業廠房的產權分割對象和范圍、產權分割條件、產權登記、企業的準入標準等相關方面, 制定產業廠房的分割銷售具體實施細則, 推進村級工業園改造提升、提高社會資本主動性、促進微小產業發展和提高集體建設用地效益。

表2 南海區村級工業園改造提升方向與途徑   

3.3“資金哪來?”———多舉并進、市場參與

除了行政力量, 珠三角村級工業園的改造還受到了市場力量的驅動。因為充足的資金是確保村級工業園改造順利進行的必要因素, 引進社會資本是擴充資金的主要方式, 根據改造資金來源的不同, 可將資金分為:

3.3.1 納入“三舊”改造的資金籌措方案

對于符合“三舊”政策的村級工業園用地改造, 納入“三舊”改造范疇, 統籌資金安排。從農業土地開發資金收入、耕地開墾費和新增建設用地土地有償使用費中籌集資金, 用于村鎮工業用地復墾、村鎮工業用地綜合整治改造等用途。

3.3.2 市場主導的資金籌措方案

積極探索市場主體參與村級工業園改造, 可采取引入房地產企業, 賦予其建設工業廠房和出租物業獲利的權利, 或引入新型產業主體自行籌集資金進行改造。對于直接將土地出讓給產業實體的, 可以采用產業扶持基金或股權投資資金的形式籌措資金。

3.3.3 鼓勵村集體經濟入股

鼓勵村集體以多種方式參與村級工業園的改造提升, 村集體出資自行對工業園進行改造, 或以地作價入股等方式參與改造。通過入股分紅的方式參與村鎮工業用地優化配置的經濟收益分配方法, 一方面增加改造資金來源, 另一方面有利于集體經濟收益的增值。

3.4“誰來改造?”———政府統籌、組織實施

由于工作環節多、覆蓋面廣, 為順利和高效地推進村級工業園改造, 縣級政府應著力加強統籌力度, 從組織架構和部門分工上安排和落實工作任務, 制定工作的約束和監督機制。
 

4 結語

村級工業園改造提升是城鄉發展在新城市化、工業化進程中不可回避的問題, 也是城鄉資源環境重新整合和優化配置的歷史必然。在“中國制造2025”、“大眾創業、萬眾創新”等城市轉型升級的新背景下, 村級工業園改造勢必將迎來包括處置歷史用地遺留問題、靈活供地方式等方面的政策利好, 但同時也面臨來自經濟、社會、法律法規和政策等方面的新風險。南海區村級工業園在廣東唯一試點集體經營性建設用地入市改革、“多規合一”的全國試點改造城市等先試先行背景下, 進行了新的嘗試。雖然各地具體情況各不相同, 希望對改造策略層面的探析可以為其他地方的村級工業園改造提供借鑒。（作者：譚朝藝）