通過(guò)梳理無(wú)人機(jī)領(lǐng)域立法現(xiàn)狀、監(jiān)管面臨的困境并分析原因，并對(duì)業(yè)務(wù)監(jiān)管與安全監(jiān)管差異、無(wú)人機(jī)技術(shù)發(fā)展與法律之后等問(wèn)題，提出了完善立法、安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控、協(xié)同監(jiān)管和監(jiān)管人工智能風(fēng)險(xiǎn)等四個(gè)方面予以完善。對(duì)于各政府部門監(jiān)管依據(jù)和職責(zé)不統(tǒng)一、新興領(lǐng)域發(fā)展與法律滯后等矛盾，提出構(gòu)建“支持+制裁”的安全監(jiān)管法律框架、基于風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控的安全監(jiān)管模式和協(xié)同的安全監(jiān)管權(quán)責(zé)清單制度的完善建議。

一、我國(guó)無(wú)人機(jī)安全監(jiān)管面臨的困境

盡管我國(guó)已初步形成無(wú)人機(jī)運(yùn)行安全管理法律體系，但通過(guò)法律規(guī)制的運(yùn)行程序與運(yùn)行結(jié)果安全之間并非直接的因果關(guān)系，在規(guī)范程序與實(shí)際運(yùn)行之間還存在一定的罅隙。分析兩者差異的成因是無(wú)人機(jī)安全監(jiān)管法律制度設(shè)計(jì)完善的前提。

（一）業(yè)務(wù)監(jiān)管與安全監(jiān)管間的差異需求尚無(wú)法律規(guī)范

無(wú)人機(jī)業(yè)務(wù)監(jiān)管部門的總體導(dǎo)向?yàn)椤胺殴芙Y(jié)合”。但在安全監(jiān)管層面，過(guò)程和結(jié)果的管理處于事件鏈條的末端。頻繁出現(xiàn)的無(wú)人機(jī)干擾公共航空運(yùn)輸安全和正常秩序的事件，與無(wú)人機(jī)設(shè)計(jì)、制造相比，無(wú)疑處于設(shè)計(jì)與制造的輸出端。這導(dǎo)致在無(wú)人機(jī)設(shè)計(jì)、制造監(jiān)管中沒(méi)有職責(zé)和權(quán)限的主體，需承擔(dān)不利后果防范、應(yīng)對(duì)和安全管理責(zé)任。發(fā)展與安全的需求體現(xiàn)在不同主體之間，其沖突目前尚無(wú)明確的法律指引、依然無(wú)法得到妥善解決。

（二）新興領(lǐng)域的發(fā)展與法律滯后性間的矛盾造成監(jiān)管職責(zé)邊界不清

無(wú)人機(jī)作為新興經(jīng)濟(jì)載體，其安全法律的規(guī)制相對(duì)泛化。如何推動(dòng)新業(yè)態(tài)安全發(fā)展，同時(shí)避免安全要求成為行業(yè)發(fā)展阻力，是無(wú)人機(jī)安全監(jiān)管制度亟需解決的核心問(wèn)題。盡管《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》（以下簡(jiǎn)稱《安全生產(chǎn)法》）第四條雖已明確“就近原則”，但在實(shí)際管理中仍然存在職責(zé)邊界不清的情況。其原因是各部門管理的依據(jù)不同，仍無(wú)法避免權(quán)責(zé)的交叉與重疊，依然存在因立法滯后而導(dǎo)致監(jiān)管空白的風(fēng)險(xiǎn)。

這個(gè)矛盾的另一個(gè)突出表現(xiàn)是目前仍有大量行政命令等文件規(guī)范和調(diào)整。這些文件雖然在行政管理中的慣例中對(duì)行政相對(duì)人存在一定的約束力。但在“以放為主”的趨勢(shì)下，許多非民航合格證持有人進(jìn)行航空管理領(lǐng)域。缺少了傳統(tǒng)的民航業(yè)“親清”的政企關(guān)系為基礎(chǔ)，以規(guī)范性文件、行政命令為執(zhí)法依據(jù)約束非民航合格證持有人在法律符合性存在一定爭(zhēng)議，在執(zhí)法配合度上也所有減弱。

（三）國(guó)際法律框架下的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)升級(jí)

國(guó)際民用航空公約附件中已明確無(wú)人機(jī)運(yùn)營(yíng)人的安全管理要求。《附件6：第四部分遙控駕駛航空器系統(tǒng)》（以下簡(jiǎn)稱《附件6》）將于2026 年11 月正式實(shí)施。《附件6》要求符合特定標(biāo)準(zhǔn)的無(wú)人機(jī)運(yùn)營(yíng)人建立安全管理體系。正在修訂的《附件19：安全管理》（第三版）也明確將無(wú)人機(jī)運(yùn)營(yíng)人應(yīng)當(dāng)建立安全管理體系[3]，通過(guò)系統(tǒng)的方法管理安全。作為《國(guó)際民用航空公約》的締約國(guó)，中國(guó)民航行政機(jī)關(guān)有義務(wù)遵循履行，指導(dǎo)、要求無(wú)人機(jī)運(yùn)營(yíng)人開展航空安全管理以維護(hù)公共航空安全和運(yùn)行秩序。如何在滿足國(guó)內(nèi)、國(guó)際雙軌要求的同時(shí)提供無(wú)人機(jī)發(fā)展的立法保障成為擺在立法者面前的新問(wèn)題。

（四）無(wú)人機(jī)安全監(jiān)管對(duì)人工智能風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制缺位人工智能是無(wú)人機(jī)發(fā)展的核心技術(shù)。人工智能法律規(guī)制面臨“黑箱”的挑戰(zhàn)。算法“黑箱”導(dǎo)致監(jiān)管內(nèi)容與風(fēng)險(xiǎn)之間確定性的因果關(guān)系不復(fù)存在或難以論證，進(jìn)而導(dǎo)致整個(gè)高度精密的無(wú)人機(jī)監(jiān)管體系失靈[4]。人工智能技術(shù)的飛速發(fā)展對(duì)法律規(guī)制提出了新的挑戰(zhàn)，其技術(shù)壁壘導(dǎo)致立法困難。當(dāng)算法“黑箱”和安全風(fēng)險(xiǎn)“未知項(xiàng)”疊加時(shí)，無(wú)人機(jī)安全監(jiān)管需構(gòu)建新型法律規(guī)制框架，方能從源頭防范重大安全風(fēng)險(xiǎn)。

二、完善我國(guó)無(wú)人機(jī)安全監(jiān)管體系的理論基礎(chǔ)與路徑設(shè)計(jì)

合規(guī)管理、容錯(cuò)機(jī)制、以公益訴訟為切入的預(yù)防性管理及其協(xié)同機(jī)制等理論，能夠?yàn)槊鞔_法律指引方向、確立“1+N”協(xié)同監(jiān)管模式、制定監(jiān)管責(zé)任清單以及構(gòu)建安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控機(jī)制提供理論指導(dǎo)。無(wú)人機(jī)安全治理法律體系的完善是這一新業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展的基礎(chǔ)，安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控是實(shí)現(xiàn)其安全發(fā)展的手段，協(xié)同監(jiān)管則是促進(jìn)這一新技術(shù)服務(wù)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要保障。

（一）融合法定自查制度與無(wú)人機(jī)安全監(jiān)管體系

我國(guó)無(wú)人機(jī)安全監(jiān)管可結(jié)合法定自查制度開展。法定自查是民航行政機(jī)關(guān)為落實(shí)法治政府推行的監(jiān)管事項(xiàng)改革舉措[9]，通過(guò)全面梳理法律規(guī)范、編制監(jiān)管事項(xiàng)庫(kù)為民航生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位提供合規(guī)事項(xiàng)清單，要求企業(yè)按照清單梳理本單位應(yīng)當(dāng)遵守落實(shí)的法律規(guī)范并據(jù)此制定落實(shí)標(biāo)準(zhǔn)。將無(wú)人機(jī)領(lǐng)域的法律規(guī)范納入監(jiān)管事項(xiàng)庫(kù)，通過(guò)企業(yè)自查自糾部分替代民航行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督檢查和行政處罰，可為無(wú)人機(jī)制造和運(yùn)行企業(yè)提供更靈活、自主的合規(guī)管理模式。這有助于完善“支持+制裁”的法律體系，通過(guò)“放管結(jié)合”實(shí)現(xiàn)低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展和安全的平衡。

（二）完善“支持+制裁”的無(wú)人機(jī)安全監(jiān)管法律體系

政府和政府部門開展依法行政、依法監(jiān)管，法律體系是我國(guó)無(wú)人機(jī)監(jiān)管效能提升的基礎(chǔ)[10]。在安全領(lǐng)域，遵循“安全第一、預(yù)防為主、綜合治理”的方針，是低空運(yùn)行安全發(fā)展的基本要求。面對(duì)低空經(jīng)濟(jì)這一新質(zhì)生產(chǎn)力，法律可在最大限度內(nèi)賦予自由，但對(duì)涉及國(guó)家利益、公共利益和安全的事項(xiàng)，必須嚴(yán)格規(guī)范。

如果利用無(wú)人機(jī)危害國(guó)家安全或公共利益，法律將成為捍衛(wèi)這些利益的有力武器。除空域管理、適航審定、操作員資質(zhì)等傳統(tǒng)監(jiān)管領(lǐng)域外，低空無(wú)人機(jī)業(yè)務(wù)化運(yùn)行還需法律保障以下方面：衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)及增強(qiáng)系統(tǒng)提供的定位服務(wù)、衛(wèi)星通信系統(tǒng)支持的聯(lián)網(wǎng)通信等基礎(chǔ)設(shè)施需求，以及無(wú)人機(jī)交通管理系統(tǒng)的信息保護(hù)與合規(guī)運(yùn)行等[11]。為此，《民用航空法》（修訂草案）已明確規(guī)定，應(yīng)在民用機(jī)場(chǎng)以及周邊一定范圍內(nèi)依法劃設(shè)無(wú)人機(jī)管制空域，并向社會(huì)公布。

對(duì)于無(wú)人機(jī)或其他升空物嚴(yán)重干擾運(yùn)輸航空飛行秩序的問(wèn)題，法律規(guī)制需在充分運(yùn)用行政處罰手段的基礎(chǔ)上，必要時(shí)引入刑罰手段，以平衡公共安全與公民自由，切實(shí)保障航空安全。同時(shí)，對(duì)威脅或干擾航空正常運(yùn)行的無(wú)人機(jī)行為，應(yīng)予以嚴(yán)厲制裁，以達(dá)到警示、教育的目的，并通過(guò)法律引導(dǎo)無(wú)人機(jī)的設(shè)計(jì)者、制造者、操作者以業(yè)務(wù)化運(yùn)行、應(yīng)急救援等具有正向價(jià)值的目標(biāo)為飛行導(dǎo)向。

（三）構(gòu)建基于風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控的無(wú)人機(jī)安全管理體系和等效監(jiān)管機(jī)制

無(wú)人機(jī)運(yùn)行監(jiān)管重點(diǎn)除飛行安全外，還需關(guān)注低空飛行對(duì)地面人員的安全影響[13]。因此，應(yīng)根據(jù)飛行目的、航空器質(zhì)量、是否載人、航線是否經(jīng)過(guò)人口稠密地區(qū)等要素，實(shí)施分級(jí)監(jiān)管。具體而言，對(duì)于進(jìn)行載人運(yùn)行或者航線經(jīng)過(guò)人口稠密區(qū)域的無(wú)人機(jī)運(yùn)營(yíng)人，應(yīng)當(dāng)參考《附件6》和《小型商業(yè)運(yùn)輸和空中游覽運(yùn)營(yíng)人運(yùn)行合格審定規(guī)則》，要求無(wú)人機(jī)運(yùn)營(yíng)人建設(shè)實(shí)施安全管理體系并在正式運(yùn)行之前由民航行政機(jī)關(guān)審定；對(duì)于不承擔(dān)載人運(yùn)行且航線不經(jīng)過(guò)人口稠密區(qū)域的無(wú)人機(jī)運(yùn)營(yíng)，可參考民航行政機(jī)關(guān)提出的等效安全機(jī)制，落實(shí)《安全生產(chǎn)法》中規(guī)定的全員安全生產(chǎn)責(zé)任制、雙重預(yù)防機(jī)制等基本要求。另外，可根據(jù)自身安全方針和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，采用更適合我國(guó)國(guó)情的替代方案，無(wú)需將安全管理體系要求直接轉(zhuǎn)化為立法條款。

（四）完善協(xié)同監(jiān)管的無(wú)人機(jī)安全權(quán)責(zé)清單制度

構(gòu)建多部門協(xié)同安全監(jiān)管機(jī)制需解決兩大核心問(wèn)題：法律依據(jù)明確性和權(quán)責(zé)邊界清晰性。目前，各部門之間以及部門與地方政府之間的監(jiān)管權(quán)責(zé)邊界和銜接機(jī)制尚未具體規(guī)范。實(shí)踐中，主要通過(guò)權(quán)責(zé)清單制度厘清權(quán)責(zé)邊界。建議參考國(guó)務(wù)院安委會(huì)安全責(zé)任清單，由牽頭部門編制無(wú)人機(jī)安全監(jiān)管事項(xiàng)清單，明確各方職責(zé)。具體而言，無(wú)人機(jī)安全安全監(jiān)管事項(xiàng)可以分為空域管理、航空器適航管理、操作員的飛行資質(zhì)管理、飛行活動(dòng)申報(bào)與審批管理、運(yùn)行安全監(jiān)督管理、事故調(diào)查、數(shù)據(jù)安全與隱私保護(hù)管理。各事項(xiàng)的監(jiān)督管理職責(zé)分工如表1 所示：

表1  無(wú)人機(jī)安全安全監(jiān)管事項(xiàng)與監(jiān)管主體對(duì)照表

（五）基于構(gòu)建人工智能介入程度的風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)防范機(jī)制

人工智能風(fēng)險(xiǎn)是無(wú)人機(jī)安全監(jiān)管面臨的核心挑戰(zhàn)之一。鑒于此，無(wú)人機(jī)安全監(jiān)管的風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)評(píng)估中應(yīng)當(dāng)增加人工智能介入程度，與航空器重量、飛行路徑、可追蹤性及應(yīng)用場(chǎng)景共同作為分級(jí)監(jiān)管，將算法納入適航審定對(duì)象，在運(yùn)行合格審定中對(duì)技術(shù)使用的規(guī)范性開展合規(guī)審查。

根據(jù)無(wú)人機(jī)系統(tǒng)的自主可控性和可恢復(fù)性，可將其安全能力分為三級(jí)，分別是全程遙控、局部自主可控與可恢復(fù)、高度自主可控與可恢復(fù)[14]。其中，全程遙控由操作主體占主導(dǎo)，人工智能機(jī)介入程度低，可通過(guò)無(wú)人機(jī)備案制度對(duì)駕駛員進(jìn)行管理。局部自主可控與可恢復(fù)、高度自主可控與可恢復(fù)這兩個(gè)人工智能介入程度和自動(dòng)化程度等級(jí)較高的無(wú)人機(jī)，可以重點(diǎn)審查其自動(dòng)化系統(tǒng)、應(yīng)急處理措施的可靠性、并適當(dāng)放寬對(duì)操作主體的要求，即轉(zhuǎn)向關(guān)注適航審查的對(duì)象監(jiān)管[15]。此外，還需關(guān)注公共數(shù)據(jù)利用風(fēng)險(xiǎn)，將中央網(wǎng)信辦和科技管理部門納入治理體系，以增強(qiáng)數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)防控能力。

三、結(jié)語(yǔ)

在低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，法應(yīng)著重發(fā)揮指引的功能，在最大限度保障社會(huì)、市場(chǎng)、無(wú)人機(jī)設(shè)計(jì)制造企業(yè)和技術(shù)發(fā)展自由的同事，將安全底線、基本權(quán)利保障以及危及國(guó)家安全和公共安全的行為納入法律規(guī)范的范疇，對(duì)技術(shù)規(guī)范、人工智能作為審定對(duì)象予以規(guī)制。以法律保障安全底線、以標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范技術(shù)、以清單明確安全監(jiān)管事項(xiàng)，由此構(gòu)建法律規(guī)范、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)責(zé)清單相統(tǒng)一的法律框架，為低空經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展保駕護(hù)航。（作者：杜鳴曉，濮方輝，何立田）