全國低空經濟發展勢頭正熱，也出現盲目跟風、重復建設和無序發展等現象，應當明確審慎監管的理念，以包容的態度看待低空產業風險的客觀性，以審慎的態度應對各種具體風險，以期平衡風險與發展的關系。法律是規范社會秩序的國家重器，也是確保低空產業持續發展的必要手段。亟須開展必要的制度創設，設立專門的法律規范，將低空經濟引至科學發展的軌道中來。

（一）完善核心技術自主創新機制，引導低空產業融合發展

我國《科學技術進步法》《促進技術成果轉化法》為推動技術自主創新發展提供了法律依據，它們為我國產業技術自主創新提供了政策、資金和人才等方面的頂層制度設計。因此，在低空經濟領域應強化上述兩部法律的實施，推動低空產業技術自主創新能力取得新突破，使我國具備掌握低空產業關鍵技術的軟實力。

1.提高技術自主創新能力，確保核心技術自主可控

亟須提升我國低空產業技術的自主創新能力，確保芯片、發動機、高密度電池等核心技術自主可控。一是加大低空產業中“卡脖子”技術領域的資源投入，激勵核心技術的自主創新實踐。應當力求在低空產業核心技術上取得突破，加快攻克具有典型“卡脖子”特征的技術難題：集中優勢資源攻破芯片、高濃度電池組、發動機和操作系統等一批影響低空產業發展的關鍵技術。我國高校教育應當以產業需求為導向，著力培養低空產業發展急需的人才隊伍，積極向低空經濟輸送具有研究能力的人才。二是打造完整的低空產業鏈，推動低空產業技術成果有效轉化。國家應加大低空產業技術研發投入，強化產學研融合發展。積極引導企業與高校、科研院所展開合作，使具有產業轉化能力的技術得到有效孵化，推動產學研融合發展，將低空產業技術轉化為現實生產力。鼓勵企業與高校開展人才培養協同協作，培養一支既有理論研究基礎又有產業實踐能力的低空產業專業人才隊伍，為我國低空經濟的長足發展提供人才儲備。

2. 提升數字基建能力，確保產業基建體系化發展

完善我國低空產業數據基建是推動低空經濟長足發展的必修課，為此需要做三方面的努力。一是統籌全國“硬基建”網絡，確保“硬基建”資源實現全國調配。在我國高精度硬件制造能力不足的現實條件下，需要統籌全國現有硬件基礎設施，確保全國“硬基建”形成一張具有良好調度能力的數字基建網絡。與此同時，激活各地區現有通用機場功能，為低空飛行提供起降、停放、維修等服務。根據全國低空經濟發展的現實需要，充分利用現有城市建筑頂層資源，統籌建設一批實用性強的無人機起降平臺。二是強化我國低空產業組件標準自定義能力，推動實現產業技術標準與國際接軌。硬件通信協議的差異導致平臺之間無法實現數據共享，數據流無法在各類平臺之間實現順暢流動。鑒于此，應當協調制定統一的行業標準，使各類硬件設備和軟件接口之間共享通信協議，消除不同廠商設備之間的數據流通障礙。同時，積極推動我國低空產業組件“出海”，在參與國際數字基建競爭的同時，開展與國外其他軟件、硬件的適配，以此實現提升我國低空產業組件國際競爭力的目的。三是繼續深化供給側結構性改革，提升我國的工業制造能力。通過持續開展供給側結構性改革，為低空經濟發展提供更多優質的基礎設施組件。改變我國低端產業組件產能過剩的現實，變革產業鏈中的價值分配體系，加速我國數字基建步伐，推動我國由傳統的“ 制造大國”向具有國際競爭力的“ 智造大國”轉向。

（二）推動“低空產業促進法”立法，引導低空經濟有序發展

為改變我國低空產業政策“殷實”而法律“羸弱”的現狀，需要積極處理法律與政策、政策與政策和法律、政策與產業的關系。在法律與政策的關系層面，需要加速制定“低空產業促進法”，使地方政策具有上位法的支撐與制約；在多政策關系層面，需要在“低空產業促進法”的指導下建立跨地區的政策協調機制，統籌全國低空產業布局；在法律、政策與產業的關系層面，亟須建立低空產業技術防控機制，為預防政策和產業風險提供必要的制度基礎。

1.加速“低空產業促進法”立法，使地方政策有法可依

進行特別立法考量，積極推動國家低空產業立法，將地方政策制定納入法制化軌道上來，使低空產業建設有法可依。“低空產業促進法”是一部優化我國低空產業布局、協調低空產業政策和把控低空產業發展風險的上位法，它是引導我國低空經濟實現高質量發展的關鍵一步，也是實現低空產業善治的國之重器。一方面，“低空產業促進法”為各地制定低空產業發展政策提供上位法依據，能有效提升國家法律對各地產業政策的引領力。如在eVTOL安全監管標準闕如而適用民用航空器監管標準明顯不適宜的現狀下，可以根據“低空產業促進法”制定專門的eVTOL監管細則，同時，這也有利于強化法律規則的適用性。另一方面，“低空產業促進法”引導各地低空經濟發展回歸理性，并為打擊不法行為提供法律武器。“低空產業促進法”在規范市場經營秩序的同時，能有效應對重復建設導致的政策協調性缺乏、盲目投資等負面問題，為懲治投機行為提供法律依據。

2. 建立跨地區政策協調機制，統籌低空產業布局

“低空產業促進法”應當內含跨地區政策協調機制，引導各省級行政區低空產業政策制定，優化地方資源配置和國家低空產業空間布局。一方面，“低空產業促進法”能協調各省級行政區充分利用當地優勢資源和產業基礎，以法的形式明確各地的產業定位。低空經濟是當下極具活力的經濟形態，“低空產業促進法”具有優化我國低空產業格局的作用。因此，各省級行政區應當在國家統一部署下，通過規劃引導和政策引領，充分利用本地現有產業基礎，在國家層面實現低空產業合理布局。“低空產業促進法”引導、規范各省級行政區發揮本地資源優勢，形成具有地方競爭力的產業優勢。為達到此目標，需要做到“全國一盤棋”，推動各地進行產業資源互補。另一方面，“低空產業促進法”引導各地進行良性的市場化競爭。“低空產業促進法”堅持建設“全國統一大市場”的基本理念，在充分發揮地方優勢的基礎上引導各地開展良性的產業競爭，實現“市場化主導”的低空產業競爭。它推動各區域在政策協同、資源投入和產業布局等方面進行深度合作，致力于實現產業資源共享、優勢互補，增強各地低空經濟活力。

3.建立技術風險評估機制，研判低空產業風險

“低空產業促進法”推動建立低空產業技術風險評估機制，提升我國低空產業風險評估能力。低空產業是由多項技術融合支撐的新型產業形態，其風險不僅存在于地方政策層面，技術應用和技術自主性層面的風險更為突出。低空產業風險評估機制不僅能及時識別潛在的產業風險，而且還能為產業監管者和社會治理者制定政策提供法律依據。為填補地方政策在技術風險評估領域的空缺，亟須利用“低空產業促進法”的立法契機，做出必要的制度安排。一是將政策實施風險納入產業風險預判機制當中。“低空產業促進法”應當充分考慮地方盲目上項目、大興產業“大雜燴”的現實問題，要求各地在頒布產業政策前做好政策風險評估，用制度來評估政策實施效果，預判政策實施風險。二是將產業技術應用安全風險評估作為產業風險預判機制的關鍵任務。低空產業技術應用不僅帶來個人信息安全風險，還具有誘發勞動者職業替代的社會風險。因此，無論是從個人層面，還是從社會層面，理應受到社會治理者重視。此外，無人機應用帶來的國家安全風險需要社會治理者應用多種法律工具應對。三是確保產業風險評估機制既要具有引領性，又要具有可操作性。將技術風險評估機制寫入“低空產業促進法”意在使各省級行政區貫徹、細化該機制蘊含的審慎治理理念，在風險識別、評估和應對等方面做好組織建設、資源安排和技術投入，使其具備可量化、可實施的能力。建議利用技術手段評估風險，如利用基于算法的風險分析平臺，對政策實施、技術應用的全過程進行風險評估，以有效對接產業風險防控，靶向干預低空經濟發展中的各項風險。

（三）構建“穿透式”風險防控機制，引導低空產業安全發展

建立“穿透式”的風險防控機制應對低空產業技術應用風險。“穿透式監管”淵源于我國金融領域內的治理政策就業權利應當正視技術帶來的職業替代效應，亟須在產業技術研究和實際應用過程中做好職業替代影響評估，降低勞動者失業引致的負面影響，為勞動者創造再就業機會。為此，一是需要做好事前風險評估，合理預判產業技術應用給勞動者帶來的職業替代風險，對結構性失業做好應對預案，為勞動者再就業提供必要的制度儲備。二是化結構性職業替代為分批職業替代，降低產業技術應用對勞動者生存帶來的沖擊。充分保障《中華人民共和國勞動法》賦予勞動者的各項權利，合理安置諸如外賣員、快遞員等基層勞動者，有計劃將其轉置至低空產業中的其他適宜崗位，保障勞動者實現再就業，并實現同工同酬。同時，為提升勞動者素養提供制度便利，培訓勞動者使之掌握第二職業技能，為開展勞動者職業技術教育做出充實的制度安排。三是確保我國社會保障體系能為此分擔必要的壓力，應當為勞動者職業過渡提供必要的制度支撐，社會保障體系應當能為保障勞動者實現基本的生活條件提供兜底性的救濟措施。

3.強化禁飛空域管理，重拳打擊竊取國家秘密的行為

嚴厲打擊竊取國家秘密的行為，構成犯罪的，依法追究刑事責任。一是事前加強禁飛區日常執法檢查。應用技術手段強化禁飛區內無人機執法檢查，加強禁飛區無線信號干擾。強化禁飛區警示標志設置，明示駛入禁區的行為后果；搭建全國統一的無人機飛行監管平臺，對無人機飛行過程進行介入和飛行軌跡全程記錄，對包括軍事管轄區、機場、人員密集區等區域進行集中監測。一經發現異常飛行器靠近，在安全距離內平臺即可自行下達迫降或者接管指令，杜絕無人機非法駛入。二是加強無人機操作員教育，特別要提高國家安全教育內容考核比重。應當重視對無人機非從業人員的國家安全宣傳與教育。加強平臺事中監管，嚴格查處傳播涉及國家秘密的內容，發現一起嚴肅處理一起，杜絕互聯網淪為傳播涉密內容的法外之地。三是事后重拳打擊竊取國家秘密的犯罪行為。加強警民合作，廣泛收集利用無人機竊取國家秘密的犯罪線索，重拳打擊該類刑事犯罪行為。針對域外勢力利用無人機實施生成測繪信息和采集敏感數據、竊取軍事機密的犯罪行為，需要特別應用技術、法律和外交手段加以應對，堅決維護我國國家安全。

結論

低空經濟發展受到全國“熱追捧”，亟須對技術應用安全風險進行“冷思考”。在低空產業技術應用場景內，無論是使用無人機進行個人信息收集，抑或進行人類勞動職業替代，甚至竊取國家秘密，這些行為都會對人類健康、安全、基本權利、社會法治甚至國家安全構成威脅，因此，這類產業技術需要在政府的嚴格監管之下應用。建議應用法律化解人工智能發展帶來的風險，依法制定與數字化背景相適應的政策。就應用場景及其應用風險制定嚴格的規制方案，以預防發生不可預測的社會風險。同時，基于技術發展環境的需要，社會治理者不能一味地采取嚴格的監管態度，不僅應當平衡安全與發展的關系，靈活設計監管標準，杜絕采取過于嚴格或者過于寬松的監管政策，為低空經濟發展提供友好的政策環境，而且要嚴厲打擊不法侵害公眾合法權利的行為。堅持審慎態度，進行適度干預、科學干預，既不能過早干預，也不能過度干預。過早干預容易抑制技術創新，過遲介入則容易使風險固化，變成難以遏制的社會難題。此外，一定要警惕一些地方政府盲目上項目的做法，這類模式化的跟風發展行為或將誘發產業過剩問題。不僅會造成社會資源的浪費，而且還可能給國家經濟健康發展帶來不確定風險。為此，各地方政府應在符合國家政策要求的前提下，因地制宜發揮地方優勢，既要保存量，又要做增量，科學、有序開展低空經濟發展實踐。(作者：劉祖兵)