對于準經營項目而言，補貼是必不可少的，這是PPP項目財務可持續性的重要保證。這不僅對于軌道交通項目十分重要，對于其他準經營項目也都是核心問題。

　　進行政府補貼是必要的
 

         所謂城市軌道交通，涉及的范圍較為廣泛，有地鐵、輕軌、有軌電車等。
 

　　近年來，隨著城市的發展，我國城市軌道交通取得飛速發展。統計數據顯示，截至2015年底，全國共有26個城市開通了116條城市軌道交通線路，運營里程達到3618公里。這其中，地鐵占整個軌道交通里程的比例達到73%。
 

　　值得注意的是，城市軌道交通、尤其是地鐵的投資造價非常高。從筆者所在的中國國際工程咨詢公司（簡稱“中咨公司”）的項目實踐中看，一般地鐵線路每公里造價高達7~8億元人民幣。如此巨大的投資規模，顯然完全依靠政府解決是不可能的。我國過去地鐵行業的發展，特別是在“十二五”期間軌道交通的快速發展很大程度上得益于采用PPP模式，引入社會資本參與投資建設。
 

　　展望未來，我國城市軌道交通發展勢頭仍將持續。粗略統計，目前我國已有44個城市的軌道交通規劃獲得批復，規劃線路總規模4700多公里，總投資達到2.4萬億元。筆者預計，這其中大多數項目都將采取PPP模式，這也是國家大力鼓勵與支持的模式。
 

　　不過，應該看到，從PPP付費機制分類看，軌道交通行業屬于典型的準經營類項目。理論上，準經營項目補貼是必不可少的，這是PPP項目財務可持續性的重要保證。具體到城市軌道交通PPP項目，項目投資需要獲得回報，而這個回報收入來源無非三方面：一是票務收入；二是非票收入，包括廣告、通訊、商業等資源性經營收入；三是政府補貼。軌道交通項目僅僅依靠票務收入和非票收入，幾乎是不可能收回投資和成本的，也不可能達到社會資本方投資可接受的最低回報率。因此，為了保證財務可行性，必須要進行政府補貼，國內還沒有哪座城市、哪條軌道采用PPP模式不需要政府補貼。
 

　　傳統補貼模式的利弊
 

       補貼模式及其測算，是城市軌道交通PPP項目中最核心、也是最難把握的問題。而從以往的實踐看，我國城市軌道交通PPP項目政府補貼的常見模式各有優勢和不足，具體分析如下：
 

　　——協議票價法，或者影子票價法。
 

　　這種模式是指政府為了滿足社會資本最低投資回報要求，由政府和社會資本方通過協商手段，計算出一個理論上的合理票價作為協議票價，這個價格比實際價格要高，實際價格與協議票價的差價需要補貼。
 

　　這個模式優勢明顯，淺顯易懂，國內大部分城市都采用這種補貼模式，應用案例比較多。如北京地鐵4號線、杭州地鐵1號線等項目都采取了這樣的模式。
 

　　但這種模式的不足在于，政府的補貼與項目的實際資金需求是脫節的。眾所周知，在軌道交通項目中，開始運營階段客流相對不足，政府按照協議票價法補貼也相對較少，但是這時候從項目本身來說，由于資金壓力、特別是因貸款產生的還本付息壓力最大，因此恰恰是最需要進行補貼的時期，政府補貼額度不能滿足項目的實際需求。
 

　　——車公里運營服務費。
 

　　去年中咨公司在評估烏魯木齊地鐵2號線PPP項目前期論證時，對這種模式進行了探索與討論。認為這種模式有利于節約成本，但項目總是要考慮投入和產出兩方面，要考核其利潤或收益，僅僅考核成本顯然是不足的。更重要的是，軌道交通項目運行成本構成復雜，車公里成本究竟多少合理，不同城市不同運營商差異也很大，難以有一個統一標準。
 

　　——《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（簡稱“財政部21號文”）提出的補貼通用公式。
 

　　這種模式的好處在于，公式比較簡單，同時按照這一個公式計算的各年補貼也相對平穩。但這種模式與協議調價法一樣，不能準確反映軌道交通項目資金投入特點，與項目實際的現金流缺口是脫節的。
 

　　中咨公司在呼和浩特軌道交通PPP項目咨詢時采用了這種模式，當時筆者擔任項目負責人，根據切身體會，感覺到這種補貼公式是不完美的，集中表現在：將項目可行性缺口與社會投資人合理收益、動態計算與靜態計算混在一塊，經濟學難以解釋，更重要的是與項目實際資金缺口脫節。
 

　　創新補貼模式應關注
 

        正是由于傳統的補貼模式存在著種種不足，包括中咨公司在內的許多業內人士，都在積極探索、創新、實踐新的補貼模式。而中咨公司在福州地鐵2號線PPP項目咨詢時創新采用了一種基于現金流補貼模式，值得關注。
 

　　具體來說，基于現金流補貼模式主要可以分為兩部分：
 

　　其一，項目可行性缺口補貼（簡稱“GAP”）。在國家部門，如國家發展改革委、財政部等，對于可行性缺口至今沒有一個明確的定義。而從專業角度來說，筆者認為，所謂可行性缺口，主要是指在項目財務計劃性流量表中，包括經營活動凈現金流、投資活動凈現金流和融資活動凈現金流，這三項加起來的凈現金流，每年都進行疊加，形成累計凈現金流；如果累計凈現金流出現負數時，這個項目的資金鏈要斷裂，這就亟需政府補貼。所以，我們所說的可行性缺口補貼，主要是指財務計劃現金流量表中的累計凈現金流出現負值時的缺口。
 

　　其二，社會投資人合理補貼（簡稱“ROS”）。其主要是指社會投資人合理回報補貼。對于軌道交通項目來說，社會資本投資合理回報，無論是政府還是社會資本方都很關注，尤其是社會資本方，更是其關注的核心問題。有回報，而且達到一定回報率才愿意投資，這是理性投資。從專業角度說，社會資本回報率一般是指社會資本的內部收益率。對于軌道交通項目，在收益分配時常常是同股不同權，因此其回報率一般是指社會資本方內部收益率而不是項目資本金內部收益率。
 

　　對于社會資本方內部收益率，一般根據社會資本方現金流量表進行分析計算。其現金流入是社會資本方分得的利潤。在正常情況下，如果沒有足夠補貼，軌道交通項目可能在較長時間根本沒有利潤。社會資本方在較長時間內幾乎無利潤可分。在這種情況下，我們設置的社會資本方的回報，不是指項目的實際利潤，而是前面所說的項目財務計劃性流量表中的經營活動凈現金流。
 

　　筆者認為，在軌道交通項目正常投資建設以后，進入特許經營期，項目還本付息、車輛追加投資和大架修、設備折舊更新等支出，該多少就多少，與經營好壞沒有多大直接關系。因此，軌道交通項目投資和融資活動的凈現金流是相對固定的，考核PPP項目經營業績主要應看其經營活動凈現金流。由此提出，當 PPP項目經營活動凈現金流出現正值時，即經營現金流入大于流出，社會資本方就可以獲得回報。
 

　　在社會資本方現金流量表中，現金流出主要是社會資本方的資本金投入。各年的現金流入減現金流出，可以得到社會資本方各年的投資凈現金流，從而獲得社會資本方內部收益率。通過調整PPP項目經營活動凈現金流的分配比例，使其滿足社會資本方要求的最低回報率。
 

　　概括而言，基于現金流的補貼共有兩個目標：一是滿足財務現金流量表各年累計凈現金流不出現負值，二是滿足社會資本方的最低內部收益率，這就是中咨公司創新的補貼模式。
 

　　完善補貼機制的5點建議
 

        PPP項目補貼不應固定不變，社會投資人的回報率也不應是固定不變，必須與考核機制結合起來，與項目績效掛鉤，這種績效考核需要綜合考慮建設期績效和運營期績效。政府與社會資本方在每年結算實際該拿多少錢補貼的時候，必須考慮項目公司和社會資本方實際經營得失，包括各方違約情況。將獎懲因素綜合起來，就是社會資本方最終應得的合理回報。具體對于我國城市軌道交通項目補貼機制建設和完善，有5點思考和建議：
 

　　首先，補貼所得稅減免機制。政府補貼所得稅是準經營PPP項目的很重要問題。不管采用什么補貼模式，各方都很關注。具體來說，補貼來自政府補貼，但按照現行會計準則，社會資本方獲得回報一般是在稅后利潤中進行分紅，先交稅再分紅，而所得稅又返還給了政府。政府補貼反過來還要繳稅，這是資金內部循環，這在一定程度上虛增了GDP。
 

　　其次，全生命周期績效考核機制。筆者認為，PPP項目應建立全生命周期考核機制。項目前期制定考核目標，在建設和運營過程中要跟蹤進行評價，事后進行后評價，將政府的付費、使用者付費與項目績效評價進行掛鉤。
 

　　第三，客流風險分配機制。其實，不僅是軌道交通，幾乎所有的交通項目，客流都是最重要的風險之一。理論上講，交通項目客流是一個培育過程。PPP項目風險分配時需要注意客流的屬性，它不是簡單取決于項目公司經營好壞或努力情況，在較大程度更加取決于城市的人口結構和分布，以及經濟社會發展的水平。軌道交通項目，尤其是城市的第一條軌道交通線路，無論經營者如何努力，客流可能在較長時間內難以達到設計流量。很多單位在分配軌道交通客流風險時，喜歡設計保底客流，這個其實并不太合理。在項目初期或近期的較長時間內客流低于預期，按照正常的客流或保底客流不能分配利潤，實際經營利潤可能長期是負的。這時候可以設計預付機制。像中咨公司在做福州地鐵PPP項目咨詢時，按照社會資本方的實際資本金投入情況，在項目初期按照一定的資金成本利率提前給予社會資本方適當補償，讓其提前獲得一定比例的回報。在整個項目生命周期，保持社會資本方一個相對合理的回報率，并提前給社會資本方一定比例的回報，這種設計一方面減少了后期財政補貼支出壓力，另一個方面激勵社會資本方提升管理，改善經營活動凈現金流。
 

　　第四，超額收益分享機制。在軌道交通生命周期中，客流是在變化的，尤其后期形成線網后客流會發生較大變化。在項目初期，社會資本方優先獲得回報，對于準經營項目是必要的。隨著客流的增加，政府出資人代表也要參與收益分配。我們知道很多軌道交通項目分為A資產和B資產，B資產經常納入PPP范圍，A資產由政府負責投資，如果政府方收益分配與社會資本方的收益分配達到同等收益率，項目還有收益待分配，A資也應參與收益分配，畢竟A、B資產都是項目完整組成部分，不能說A資產投資任何情況下都不參與收益分配。只有在上述三種情況都獲得相同的合理回報時，項目超額收益才真正按照同股同權進行分配。

　　第五，運營補貼預算機制。軌道交通項目投資非常巨大，特許經營期很長，投資收益不是很高，政府和社會資本方必須要建立長期互信機制。政府應把PPP項目補貼納入財政預算，列入在中長期財政預算規劃，并向人大報告審核。這有利于提高軌道交通PPP項目補貼到位的可靠性，增加社會資本方對于政府的信任，有利于讓軌道交通PPP項目早日落實，提高公共服務水平。