與其他公共交通方式相比，城市軌道交通具有安全準點、便捷高效、運量大、公益性強、系統集成度高等特點，是便民惠民的重大民生工程；也是城市發展中建設周期較長、工程難點較多、后期補貼較大的重大基礎設施工程。近日，國務院辦公廳以國辦發〔2018〕52號文發布了《關于進一步加強城市軌道交通規劃建設管理的意見》（簡稱《意見》），回答了在當前和今后一段時間內各地各城市如何發展好城市軌道交通、發展路徑和模式等核心問題，明確了新時代城市軌道交通的發展方向。
城軌行業之所以能夠取得今天的發展成就，離不開國家在不同發展時期的政策支持和指導。從規劃建設北京地鐵1號線開始，歷經數十載，我國城市軌道交通經歷了起步、初期發展和快速發展階段。進入新世紀以來，為規范行業管理，2003年國務院辦公廳以國辦發〔2003〕81號文發布了《關于加強城市快速軌道交通建設管理的通知》（簡稱“81號文”），提出“量力而行、有序發展”的基本原則，對申報發展城市軌道交通的城市應具備的基本條件作出如下規定：申報發展地鐵的城市需達到地方財政一般預算收入100億元以上，國內生產總值1000億元以上，城區人口300萬人以上，規劃線路的客流規模達到單向高峰小時3萬人以上；申報發展輕軌的城市需達到地方財政一般預算收入60億元以上，國內生產總值600億元以上，城區人口150萬人以上，規劃線路客流規模達到單向高峰小時1萬人以上。
在81號文的指導下，截至2017年底，國家批復建設城市軌道交通的城市共計43座，規劃里程超過9000公里，運營里程達到4200公里，近年來年度完成投資在3500億元以上。隨著新型城鎮化快速發展，城市軌道交通在超大、特大城市中的公交骨干作用日益凸顯，2017年全年完成客運量184億人次。裝備制造不斷突破和掌握核心技術，國產化率顯著提升，目前綜合國產化率達到70%以上，大部分裝備國產化率達到或接近100%，在滿足國內需求的同時，實現了“走出去”戰略。
81號文規定的城市軌道交通發展基本條件主要從需求和可能兩個方面，提出了建設地鐵和輕軌的兩種指標。需求方面考慮城市軌道交通要有客流支持，并形成一定的規模，從而保證運營效益，主要考察城市人口指標和客流指標；可行性方面考慮城市經濟實力，主要考察國內生產總值和地方財政一般預算收入水平。隨著“放管服”改革深入推進，國家發展改革委在2015年初發布了《關于加強城市軌道交通規劃建設管理的通知》（發改基礎〔2015〕49號，簡稱“49號文”），對81號文進行了細化和補充，提出擬建地鐵初期負荷強度不低于每日每公里0.7萬人次，擬建輕軌初期負荷強度不低于每日每公里0.4萬人次，項目資本金比例不低于40%，政府資本金占當年城市公共財政預算收入的比例一般不超過5%。
在過去的15年中，81號文指導和保障了行業的健康穩定發展。隨著中國特色社會主義進入新時代，經濟進入高質量發展的新階段，《意見》根據不同城市的發展規模、經濟發展狀況、城市交通情況等對81號文進行修訂，以繼續規范和引導城市軌道交通行業合理、科學、有序發展。
一、關于國內生產總值（GDP）
GDP可以在宏觀上反映城市經濟發展水平。因近年城市經濟快速發展和固定資產投資占GDP比例提高，原有指標已難以反映城市經濟發展實際。如2005年全國只有23個城市GDP超過1000億元，而2017年據不完全統計，超過170個城市GDP突破1000億元，前100名城市GDP均在2000億元以上，有14座城市GDP達到10000億。因此，需要適當調整該指標標準，客觀反映相關城市經濟的發展水平。《意見》提出申報發展地鐵的城市GDP達到3000億元以上，申報發展輕軌的城市GDP達到1500億元以上，符合近年來國家經濟社會和新型城鎮化發展趨勢。
二、關于地方公共財政預算收入
目前城市軌道交通主要采用地方政府主導的投資模式，因此地方政府財力是反映城市建設能力的重要指標。2010年，財政部發布的《關于將按預算外資金管理的收入納入預算管理的通知》（財預〔2010〕88號），規定將預算外收入全部納入預算管理。而公共財政預算收入是地方政府可用財力的重要組成部分，能夠較好體現出地方政府的出資能力。81號文發布15年以來，我國經濟社會快速發展，城市軌道交通工程造價、原材料等也同步上漲，遠遠超出81號文件發布時的水平，原標準已不能真實反映城市出資能力。
從城市軌道交通建設經驗來看，項目資本金比例達到40%、地方政府出資建設資金在地方財政收入的5%以內時，不會對地方財政構成較大壓力。《意見》提出申報地鐵城市公共預算收入需達到300億元以上，申報輕軌城市公共預算收入需達到150億元以上，符合現階段城市軌道交通發展的實際情況。
三、關于客流規模指標
客流量是決定城市軌道交通線路設計運輸能力的重要標準。如果城市軌道交通建設與沿線發展不協調，線路建成后客流不足，將會直接影響線路的經濟和社會效益。因此，需要強化對線路客流的分析和考察，科學設定反映客流效益的指標。
由于客流預測方法的誤差，遠期客流往往較實際情況存在一定的偏差。在49號文中，提出了線路初期客運強度，該指標與現狀出行結構和客流的關聯較為密切，實際運用中可靠性較高，也能夠比較客觀反映出線路的運營效益，預測效果準確性較好。因此將擬建地鐵初期客運強度不低于每日每公里0.7萬人次，擬建輕軌初期客運強度不低于每日每公里0.4萬人次寫入《意見》是合理的。
當前，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段。從“十三五”展望2035年，我國城市軌道交通發展不只是強調擴大建設規模，而要用優化、引導的思路在“量”的基礎上盡快把發展重心轉變到提高“質”上來。《意見》的頒布實施，將為城市軌道交通健康持續發展提供重要保障，促進城市軌道交通更好地滿足市民安全、快捷、舒適的出行需求。
