《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》的出臺，為我國國土空間規(guī)劃體系的建立奠定了基礎(chǔ)，構(gòu)建了從全國國土空間規(guī)劃到鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃、從總體規(guī)劃到專項規(guī)劃“五級三類”的體系框架，標(biāo)志著我國規(guī)劃編制體系的重構(gòu)。在此基礎(chǔ)上，全國及各省市都相繼開展了國土空間規(guī)劃的探索及編制工作。然而，作為一個“新事物”，其重點是什么？怎么編？怎么管？這些都是擺在各層級自然資源規(guī)劃系統(tǒng)面前頗具挑戰(zhàn)性的問題。作為一個在珠三角鎮(zhèn)級規(guī)劃部門工作近8年的基層工作者，本文試圖通過對上述三方面進行思考，并結(jié)合與近20位同僚、學(xué)者、企業(yè)人士及群眾的溝通情況，提出若干想法，以期為鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃的編制和后續(xù)管理提供一些思路。
鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃的重點是什么？
《若干意見》中明確指出：市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃是本級政府對上級國土空間規(guī)劃要求的細化落實，是對本行政區(qū)域開發(fā)保護作出的具體安排，側(cè)重實施性。作為“實施性”規(guī)劃，從目標(biāo)導(dǎo)向角度出發(fā)，各類別規(guī)劃解決的問題不同，其內(nèi)容、管理領(lǐng)域也應(yīng)有不同的側(cè)重點。
01 鎮(zhèn)級國土空間總體規(guī)劃
（一）鎮(zhèn)級國土空間總體規(guī)劃作為統(tǒng)籌全局的腳本，應(yīng)側(cè)重于提出鎮(zhèn)的定位、戰(zhàn)略、空間開發(fā)和保護格局，劃定“三區(qū)三線”，制定管制要求和標(biāo)準，并對回應(yīng)上級戰(zhàn)略及重點項目作出空間安排。重點應(yīng)該是“找準定位，操控全盤”，避免千城一面和管控不清。
02 鎮(zhèn)級國土空間詳細規(guī)劃
（二）鎮(zhèn)級國土空間詳細規(guī)劃作為城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的具體工作手冊，對鎮(zhèn)的建設(shè)用地空間進行布局和設(shè)計。重點應(yīng)該是“明確空間，定好指標(biāo)”，做到具體建設(shè)有據(jù)可依。
03 鎮(zhèn)級國土空間專項規(guī)劃
（三）鎮(zhèn)級國土空間專項規(guī)劃的編制是對總體規(guī)劃的深化，并與詳細規(guī)劃相輔相成，在鎮(zhèn)區(qū)現(xiàn)狀數(shù)據(jù)的支撐下，應(yīng)是邊界更為清晰、到具體項目層面的專業(yè)規(guī)劃。
鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃怎么編？
（一）鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃編制體系的構(gòu)建
基于上述面向“實施性”的編制內(nèi)容，鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃的編制體系建議也應(yīng)進行適度轉(zhuǎn)變。例如，可以從“管控內(nèi)容分項控制”轉(zhuǎn)變?yōu)?amp;ldquo;分區(qū)塊控制”，從“指標(biāo)管理”轉(zhuǎn)變?yōu)?amp;ldquo;清單管理”，繼而對應(yīng)后續(xù)的規(guī)劃實施和管理“區(qū)塊化”工作。具體來說，在整體定位目標(biāo)和三區(qū)三線的基礎(chǔ)上，按總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃、專項規(guī)劃三個級別對鎮(zhèn)區(qū)進行“區(qū)塊劃分”及管控，區(qū)塊劃分可按照一定的規(guī)模要求進行（例如在總體規(guī)劃層面可對應(yīng)到一個街道辦或工業(yè)園區(qū)管轄區(qū)域、在詳細規(guī)劃層面可對應(yīng)到一個社區(qū)居委會管轄區(qū)域等），分區(qū)后，對各個區(qū)塊分別提出發(fā)展目標(biāo)及策略、禁止和準入清單等管制要求，而清單將作為該區(qū)域內(nèi)的規(guī)劃建設(shè)守則，與具體用地指標(biāo)相互配合，成為該區(qū)域規(guī)劃實施及管理的依據(jù)。上述做法，一方面避免因?qū)I(yè)性過強而導(dǎo)致的成果復(fù)雜化，另一方面也為后續(xù)的規(guī)劃管理工作提供了具體抓手。但值得注意的是，上下級規(guī)劃的區(qū)塊劃分及清單必須是一脈相承、逐步深化的，不能出現(xiàn)矛盾。
另外，從成果表達方面出發(fā)，鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃既要“全面扎實”做好基礎(chǔ)工作，又要“簡潔明了”便于規(guī)劃管理和實施。“多個專題研究成果及說明+一個法定文本+一張管控總圖和多張重點要素圖+一套分區(qū)管控圖紙及清單+一套技術(shù)標(biāo)準”或許會是答案之一。在使用時，多個專題研究成果及說明主要面向編制單位進行具體規(guī)劃編制時參考及使用，而面向鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃的實施及管理者和企業(yè)、群眾等則重點掌握后面幾部分即可。
（二）要重視的問題
1、首要應(yīng)聚焦解決“一張圖”這一基本問題
解決規(guī)劃種類過多、內(nèi)容重疊沖突的現(xiàn)實矛盾是國土空間規(guī)劃編制的首要目標(biāo)，也是在征集意見過程中各方對國土空間規(guī)劃的首要要求。在鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃編制工作中，與提出新體系、新標(biāo)準相比，更重要的是各類劃線一定要不重疊、不沖突、不矛盾，把“一張圖”做好。
2、圍繞人做規(guī)劃，做能讓人感受得到的規(guī)劃
無論是規(guī)劃的起源還是人類社會的不斷發(fā)展，都要求規(guī)劃應(yīng)始終圍繞為人服務(wù)這一根本宗旨進行。我們共同戰(zhàn)勝了疫情，但是，由此帶來的對城鎮(zhèn)的考驗更值得我們重視?；鶎討?yīng)急醫(yī)療體系的構(gòu)建、小型肉菜超市等生活服務(wù)設(shè)施密度的提高、物流體系的下沉都是接下來鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃要考慮的內(nèi)容。同時，高品質(zhì)生活的打造，要求要逐步提高鎮(zhèn)級服務(wù)設(shè)施的基本標(biāo)準，進一步提升設(shè)施的人性化、舒適化、多樣化并向城市標(biāo)準看齊。另外，還需對山水林田湖草生命共同體的保護與利用進一步提高認識與重視程度。
3、控制的剛性與彈性
伴隨城市發(fā)展而來的項目需求與規(guī)劃預(yù)期一定會存在偏差，這也是為什么地方規(guī)劃朝令夕改的部分原因，而解決這一問題，控制好規(guī)劃的剛性和彈性尤為重要。鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃的剛性應(yīng)體現(xiàn)在底線管控上，對區(qū)域發(fā)展有重要影響的要素如定位、生態(tài)空間、公共設(shè)施等方面必須嚴守；對其他方面應(yīng)考慮給予更大的彈性空間，例如在一定區(qū)塊或管理單元內(nèi)“預(yù)留”有一定經(jīng)營性用地指標(biāo)余量可根據(jù)市場分配、按“區(qū)間”指標(biāo)進行管控等，給與市場一定的自我調(diào)節(jié)空間。
鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃怎么管？
1、分類型管理，特殊區(qū)域管控方式要有區(qū)分
對于工業(yè)區(qū)、居住區(qū)、生態(tài)區(qū)、歷史風(fēng)貌區(qū)等不同類型的區(qū)域，在管控要點、管控程度、禁止和準入清單等方面應(yīng)區(qū)分管理。例如，在工業(yè)區(qū)，剛性管控環(huán)境要求、項目類型等準入條件，將容積率、建筑密度等指標(biāo)在政策上限內(nèi)作彈性管控，讓用地指標(biāo)匹配項目；在生態(tài)區(qū)，對環(huán)境保護行為做彈性管控，對環(huán)境破壞行為做剛性管控，讓審批程序規(guī)范行為等，做到有的放矢。
2、區(qū)塊化管理，將部分權(quán)力下沉到社區(qū)
延續(xù)上述“分區(qū)塊控制”、“清單管理”以及“分類型管理”的規(guī)劃編制及管控思路，結(jié)合社會的發(fā)展趨勢，規(guī)劃管理層面是否也可以探索對現(xiàn)有管理體制和事權(quán)劃分進行適當(dāng)調(diào)整？例如，逐步提高基層自我管理能力，規(guī)劃管理對應(yīng)規(guī)劃“區(qū)塊”，將區(qū)塊內(nèi)的部分審批權(quán)限（諸如彈性管控指標(biāo)分配、符合準入清單的項目落地、公共服務(wù)設(shè)施的增加等）下放給社區(qū)或街道辦；同時，強化市或鎮(zhèn)級自然資源部門的統(tǒng)籌能力，將部門精力重點放在規(guī)劃編制、標(biāo)準制定和政策研究方面等，做到部門與基層分級管理、分工協(xié)作。
結(jié)語
新體系的構(gòu)建必然帶來新的思考，以上僅僅只是個人的觀點，有不夠成熟的地方，歡迎大家的批評指正。國土空間規(guī)劃要思考的問題還有很多很多，但是正在思考的同行更多，有一點可以相信：規(guī)劃人將同規(guī)劃一起，走在前進的路上。
