從各地改革成效來看，宅基地“三權分置”改革在提高農村閑置宅基地利用效率、提高農民收入等方面起到了積極作用，但是在不同經濟發展水平的地區，宅基地“三權分置”對農民收入的促進作用有明顯的不同，在宅基地“三權分置”改革促進農民收入增長的實踐過程中還存在一些現實問題。

 

　　一、所有權增加農民收入的現實困境：所有權虛位權能實現“難”

 

　　宅基地所有權通過實現其虛位權能可以有效促進農民收入增長，但是在其實現過程中仍面臨入市動力不足、集體經濟組織經營能力有限、傳統農區集體經營性建設用地入市難以實現、收益分配及監督機制缺失等問題。

 

　　1.宅基地轉變為集體經營性建設用地入市動力不足

 

　　在實踐中，地方政府是集體經營性建設用地入市的主要動力來源，但地方政府缺少推動其入市的積極性，導致其入市進程緩慢。自1994年我國推行分稅制改革以來，土地使用權出讓已經成為地方政府財政收入的重要來源。財政部發布的《關于2020年中央和地方預算執行情況與2021年中央和地方預算草案的報告》顯示，2020年地方政府一般公共預算收入183 439.14億元;地方國有土地使用權出讓收入84 142.29億元，占一般公共預算收入的45.87%。集體經營性建設用地入市將沖擊國有土地一級市場，可能影響地方政府財政收入。地方政府出于土地財政的利益考量，缺少推動集體經營性建設用地入市的積極性。此外，受集體土地所有權模糊等因素影響，集體經濟組織缺少推動其入市的積極性。這都不利于農村閑置宅基地的高效利用，不利于農民增收。

 

　　2.集體經濟組織經營能力有限

 

　　不同集體經濟組織的人員組成、組織能力參差不齊，農村集體經濟組織成員的知識水平普遍較低，經營管理能力及專業技能普遍匱乏。因此，部分集體經濟組織不具有統籌開發閑置宅基地、創新創業帶動集體成員增收致富的能力，更缺少做大做強集體經濟的能力，導致大量閑置宅基地長期處于閑置狀態，得不到有效利用。

 

　　3.傳統農區集體經營性建設用地直接入市困難

 

　　地理位置是決定集體經營性建設用地能否成功入市的重要因素。地處城市郊區的村莊或者具有獨特自然資源優勢的村莊，其集體經營性建設用地較容易實現入市交易，且交易收益較高。而地處偏遠、資源貧瘠的傳統農區村莊，其集體經營性建設用地難以實現入市交易，即使入市交易得以實現，交易收益也往往較低。這就導致大量閑置宅基地難以通過轉變為集體經營性建設用地直接入市實現其財產價值，難以通過這一途徑實現農民增收。

 

　　4.規范的收益分配及監督機制缺位

 

　　集體經營性建設用地入市收益分配機制不健全。關于入市收益如何在國家、集體和農民個體間分配，國家沒有統一的法律法規。對于分配標準的協商或制定，農民缺乏知情權、參與權、話語權，容易出現收益分配不均的情況。在集體經營性建設用地入市收益分配過程中，缺少相應的監督機制，容易出現尋租或者其他腐敗行為，以致農民權益受到損害。

 

　　二、資格權增加農民收入的現實困境：資格權潛在價值顯化過程“雜”

 

　　宅基地資格權通過顯化其潛在價值能有效促進農民收入增長，但其顯化過程面臨資格權認定復雜、退出資金來源有限、補償標準低和宅基低退出存在潛在風險等問題。

 

　　1.資格權的認定困境

 

　　宅基地資格權的取得以集體成員身份為依據。宅基地資格權能夠通過房屋置換、有償調劑、貨幣補償等有償退出形式最終顯化為現實價值，資格權的認定過程實質是利益分配過程。清晰的宅基地資格權界定是其價值實現的前提，由于宅基地使用權取得的無償性、農村人口的城鄉流動等，宅基地資格權的認定異常復雜。在不同村集體的宅基地資格權認定實踐中，受傳統風俗習慣及非正式村規民約等影響，存在不同的宅基地資格權認定標準，主要標準有三種：以戶籍為依據、以是否長期定居為依據、折中以上兩種依據，而每一種資格權認定標準都包含著復雜的情況。比如，戶籍在本集體經濟組織，但是其已經在城市定居，參與城市社保，與本集體經濟組織不存在實際的權利義務關系，則認定其不具有本集體宅基地資格權，無權參與本集體的相關權益分享;戶籍不在本集體經濟組織，比如外嫁女，但仍在承包期限內耕種本集體農地，并以此為主要經濟來源，仍然與本集體經濟組織存在權利義務關系，則其仍被認定具有本集體宅基地資格權，有權分享本集體經濟權益。此外，外出求學、入伍參軍等戶籍變動人員的宅基地資格權認定同樣存在類似問題，如何認定宅基地資格權直接影響到權利主體分享集體收益的權利。

 

　　2.有償退出資金來源渠道有限與退出補償標準過低

 

　　在城郊、工業化進程發展較快及具有較豐富旅游資源的農村地區，可以通過集體建設用地的轉讓、開發等途徑積累有償退出資金。而部分偏遠地區村集體經濟組織并無收入來源，甚至部分中西部地區農村集體經濟組織是“負債村”，沒有收回閑置宅基地的資金來源。財政資金是很多村莊宅基地退出資金的主要來源，但是地方政府財政負擔能力有限，難以彌補宅基地退出的資金缺口。此外，在資格權退出補償過程中，宅基地產權不明晰，導致對宅基地的補償標準過低，在制定補償標準時只考慮對農民住房拆遷的損失補償，而未考慮對農民資格權滅失的損失補償，影響了宅基地資格權潛在價值顯化，降低了其促進農民收入增長的作用。

 

　　3.宅基地退出存在潛在風險

 

　　一是致貧風險。通過宅基地退出農民能夠獲得價值補償增加家庭收入，但是宅基地退出的綜合配套改革滯后，部分進城務工農民退出宅基地后，其就業、醫療、教育等基本社會保障得不到妥善解決，難以真正實現市民化，存在致貧的潛在風險。二是增加社會不穩定因素。在集中連片開發拆遷安置過程中，忽視部分集體成員宅基地財產權保護，對于部分不愿意拆遷的農戶，缺少合理應對、滿足其訴求的措施，存在暴力強拆現象，增加了社會不穩定因素。三是居住權益保障難。部分老幼病殘等弱勢集體成員的宅基地面積不足以置換一套集體安置公寓或者樓房，存在差額面積，他們沒有穩定工作，缺少資金來源，無力購置該差額住房面積，這部分集體成員的居住權益難以得到保障。此外，在拆遷安置后生活成本增加，如何使該部分集體成員的生活質量有保障，仍然有待解決。

 

　　三、使用權增加農民收入的現實困境：使用權多元化流轉遇“阻”

 

　　宅基地使用權通過多元化流轉能夠有效促進農民收入增長，但是其在流轉過程中遇到流轉范圍受限、農村產業同質化、流轉期限不確定、融資能力低等阻礙，難以實現其真實價值。

 

　　1.流轉受讓主體及范圍有待進一步拓展

 

　　宅基地使用權流轉范圍受到限制，影響其流轉價值的增值。隨著宅基地“三權分置”改革的推進，雖然在試點地區流轉受讓主體不再限于本集體內部，但其流轉范圍仍受到嚴格限制，有的地方限制在縣域范圍內，有的地方限制在市域范圍內，且向市民或城市資本流轉是帶有附加條件的流轉，仍不能形成市場發揮資源配置決定性作用的交易環境。對流轉受讓主體、流轉形式以及流轉后的用途進行嚴格限制，不同程度地限制了使用權流轉市場的發展進程。雖然部分地區適當拓寬了宅基地使用權流轉范圍，但是還需要政府調劑，通過地票、增減掛鉤等形式在縣域或市域內進行有調節的流轉，沒有實現使用權流轉的完全自由入市，無法建立城鄉統一的建設用地市場，無法實現同地同權、同地同價，這影響了宅基地財產權能的實現，限制了其對農民收入增長的促進作用。

 

　　2.農村產業發展出現同質化與缺乏可持續性

 

　　宅基地使用權流轉助推閑置宅基地要素高效配置，其用途不斷拓展，能有效推動一二三產業融合，但是農村產業發展不同程度地出現同質化，缺少地方特色。農產品加工多以初級加工業為主，產品附加值較低，有待進一步提高農產品加工技術含量，進行精深加工、品牌塑造，提高產品附加值。城市資本向農村集聚，帶動農村新產業新業態發展，同時也給農村經濟社會發展帶來了新問題。有些城市閑置資本依托農村閑置宅基地資源，利用國家支持農村宅基地制度改革的政策，短期內在農村快速開展項目開發，甚至有部分投機資本趁機到農村進行投機性投資，產生了一批發展潛力不足、不具可持續性的農村產業項目，從長遠來看不利于農村經濟發展，不利于農民持續增收。

 

　　3.使用權流轉期限存在不確定性

 

　　流轉期限的不確定性及流轉期限屆滿后的處置問題，影響了人才、資本、技術等要素向農村流動的積極性。一方面，對于宅基地流轉期限國家沒有相關法律法規進行明確界定;另一方面，對于宅基地流轉期限屆滿的處置，尤其是對于跨集體流轉宅基地期限屆滿的處置問題，也沒有相關法律法規對其進行界定。如果按照城市國有建設用地的規定，到期后自動續期，那么土地流轉就成了變相土地買賣;如果期限屆滿不自動續期，那么宅基地上的房屋處置及其所有權實現又難以處理。這些不確定性因素限制了投資周期較長的項目在農村落地的積極性，阻礙了人才、資本、技術等要素向農村流動，一定程度上削弱了宅基地流轉對農民收入增長的促進作用。

 

　　4.宅基地抵押貸款融資能力受限

 

　　一是第三方宅基地價值評估體系缺位，導致抵押融資金額基本由銀行單方面決定，農民缺少與銀行議價的主動權，降低了宅基地使用權融資能力，減弱了其對農民收入增長的促進作用。二是一旦貸款農民因經營等問題發生違約，由于對宅基地流轉及用途的種種限制，銀行很難處置作為抵押標的物的宅基地使用權，難以有效實現其債權，影響了銀行對農村宅基地抵押貸款的積極性，導致宅基地抵押貸款利率等相關成本偏高，宅基地使用權抵押融資能力低于正常水平。三是宅基地抵押貸款融資能力受限一定程度上影響了農民以宅基地抵押貸款的積極性。總之，宅基地使用權抵押融資能力受限不利于其對農民收入增長的促進作用。