指標(biāo)跨區(qū)域流轉(zhuǎn)：宅基地“三權(quán)分置”改革 增加農(nóng)民收入的現(xiàn)實困境

　　從各地改革成效來看，宅基地“三權(quán)分置”改革在提高農(nóng)村閑置宅基地利用效率、提高農(nóng)民收入等方面起到了積極作用，但是在不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的地區(qū)，宅基地“三權(quán)分置”對農(nóng)民收入的促進(jìn)作用有明顯的不同，在宅基地“三權(quán)分置”改革促進(jìn)農(nóng)民收入增長的實踐過程中還存在一些現(xiàn)實問題。

 

　　一、所有權(quán)增加農(nóng)民收入的現(xiàn)實困境：所有權(quán)虛位權(quán)能實現(xiàn)“難”

 

　　宅基地所有權(quán)通過實現(xiàn)其虛位權(quán)能可以有效促進(jìn)農(nóng)民收入增長，但是在其實現(xiàn)過程中仍面臨入市動力不足、集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營能力有限、傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市難以實現(xiàn)、收益分配及監(jiān)督機(jī)制缺失等問題。

 

　　1.宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地入市動力不足

 

　　在實踐中，地方政府是集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的主要動力來源，但地方政府缺少推動其入市的積極性，導(dǎo)致其入市進(jìn)程緩慢。自1994年我國推行分稅制改革以來，土地使用權(quán)出讓已經(jīng)成為地方政府財政收入的重要來源。財政部發(fā)布的《關(guān)于2020年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2021年中央和地方預(yù)算草案的報告》顯示，2020年地方政府一般公共預(yù)算收入183 439.14億元;地方國有土地使用權(quán)出讓收入84 142.29億元，占一般公共預(yù)算收入的45.87%。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市將沖擊國有土地一級市場，可能影響地方政府財政收入。地方政府出于土地財政的利益考量，缺少推動集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的積極性。此外，受集體土地所有權(quán)模糊等因素影響，集體經(jīng)濟(jì)組織缺少推動其入市的積極性。這都不利于農(nóng)村閑置宅基地的高效利用，不利于農(nóng)民增收。

 

　　2.集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營能力有限

 

　　不同集體經(jīng)濟(jì)組織的人員組成、組織能力參差不齊，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的知識水平普遍較低，經(jīng)營管理能力及專業(yè)技能普遍匱乏。因此，部分集體經(jīng)濟(jì)組織不具有統(tǒng)籌開發(fā)閑置宅基地、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)帶動集體成員增收致富的能力，更缺少做大做強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)的能力，導(dǎo)致大量閑置宅基地長期處于閑置狀態(tài)，得不到有效利用。

 

　　3.傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市困難

 

　　地理位置是決定集體經(jīng)營性建設(shè)用地能否成功入市的重要因素。地處城市郊區(qū)的村莊或者具有獨特自然資源優(yōu)勢的村莊，其集體經(jīng)營性建設(shè)用地較容易實現(xiàn)入市交易，且交易收益較高。而地處偏遠(yuǎn)、資源貧瘠的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)村莊，其集體經(jīng)營性建設(shè)用地難以實現(xiàn)入市交易，即使入市交易得以實現(xiàn)，交易收益也往往較低。這就導(dǎo)致大量閑置宅基地難以通過轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市實現(xiàn)其財產(chǎn)價值，難以通過這一途徑實現(xiàn)農(nóng)民增收。

 

　　4.規(guī)范的收益分配及監(jiān)督機(jī)制缺位

 

　　集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益分配機(jī)制不健全。關(guān)于入市收益如何在國家、集體和農(nóng)民個體間分配，國家沒有統(tǒng)一的法律法規(guī)。對于分配標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)商或制定，農(nóng)民缺乏知情權(quán)、參與權(quán)、話語權(quán)，容易出現(xiàn)收益分配不均的情況。在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益分配過程中，缺少相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，容易出現(xiàn)尋租或者其他腐敗行為，以致農(nóng)民權(quán)益受到損害。

 

　　二、資格權(quán)增加農(nóng)民收入的現(xiàn)實困境：資格權(quán)潛在價值顯化過程“雜”

 

　　宅基地資格權(quán)通過顯化其潛在價值能有效促進(jìn)農(nóng)民收入增長，但其顯化過程面臨資格權(quán)認(rèn)定復(fù)雜、退出資金來源有限、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低和宅基低退出存在潛在風(fēng)險等問題。

 

　　1.資格權(quán)的認(rèn)定困境

 

　　宅基地資格權(quán)的取得以集體成員身份為依據(jù)。宅基地資格權(quán)能夠通過房屋置換、有償調(diào)劑、貨幣補(bǔ)償?shù)扔袃斖顺鲂问阶罱K顯化為現(xiàn)實價值，資格權(quán)的認(rèn)定過程實質(zhì)是利益分配過程。清晰的宅基地資格權(quán)界定是其價值實現(xiàn)的前提，由于宅基地使用權(quán)取得的無償性、農(nóng)村人口的城鄉(xiāng)流動等，宅基地資格權(quán)的認(rèn)定異常復(fù)雜。在不同村集體的宅基地資格權(quán)認(rèn)定實踐中，受傳統(tǒng)風(fēng)俗習(xí)慣及非正式村規(guī)民約等影響，存在不同的宅基地資格權(quán)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，主要標(biāo)準(zhǔn)有三種：以戶籍為依據(jù)、以是否長期定居為依據(jù)、折中以上兩種依據(jù)，而每一種資格權(quán)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)都包含著復(fù)雜的情況。比如，戶籍在本集體經(jīng)濟(jì)組織，但是其已經(jīng)在城市定居，參與城市社保，與本集體經(jīng)濟(jì)組織不存在實際的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，則認(rèn)定其不具有本集體宅基地資格權(quán)，無權(quán)參與本集體的相關(guān)權(quán)益分享;戶籍不在本集體經(jīng)濟(jì)組織，比如外嫁女，但仍在承包期限內(nèi)耕種本集體農(nóng)地，并以此為主要經(jīng)濟(jì)來源，仍然與本集體經(jīng)濟(jì)組織存在權(quán)利義務(wù)關(guān)系，則其仍被認(rèn)定具有本集體宅基地資格權(quán)，有權(quán)分享本集體經(jīng)濟(jì)權(quán)益。此外，外出求學(xué)、入伍參軍等戶籍變動人員的宅基地資格權(quán)認(rèn)定同樣存在類似問題，如何認(rèn)定宅基地資格權(quán)直接影響到權(quán)利主體分享集體收益的權(quán)利。

 

　　2.有償退出資金來源渠道有限與退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低

 

　　在城郊、工業(yè)化進(jìn)程發(fā)展較快及具有較豐富旅游資源的農(nóng)村地區(qū)，可以通過集體建設(shè)用地的轉(zhuǎn)讓、開發(fā)等途徑積累有償退出資金。而部分偏遠(yuǎn)地區(qū)村集體經(jīng)濟(jì)組織并無收入來源，甚至部分中西部地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是“負(fù)債村”，沒有收回閑置宅基地的資金來源。財政資金是很多村莊宅基地退出資金的主要來源，但是地方政府財政負(fù)擔(dān)能力有限，難以彌補(bǔ)宅基地退出的資金缺口。此外，在資格權(quán)退出補(bǔ)償過程中，宅基地產(chǎn)權(quán)不明晰，導(dǎo)致對宅基地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，在制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時只考慮對農(nóng)民住房拆遷的損失補(bǔ)償，而未考慮對農(nóng)民資格權(quán)滅失的損失補(bǔ)償，影響了宅基地資格權(quán)潛在價值顯化，降低了其促進(jìn)農(nóng)民收入增長的作用。

 

　　3.宅基地退出存在潛在風(fēng)險

 

　　一是致貧風(fēng)險。通過宅基地退出農(nóng)民能夠獲得價值補(bǔ)償增加家庭收入，但是宅基地退出的綜合配套改革滯后，部分進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民退出宅基地后，其就業(yè)、醫(yī)療、教育等基本社會保障得不到妥善解決，難以真正實現(xiàn)市民化，存在致貧的潛在風(fēng)險。二是增加社會不穩(wěn)定因素。在集中連片開發(fā)拆遷安置過程中，忽視部分集體成員宅基地財產(chǎn)權(quán)保護(hù)，對于部分不愿意拆遷的農(nóng)戶，缺少合理應(yīng)對、滿足其訴求的措施，存在暴力強(qiáng)拆現(xiàn)象，增加了社會不穩(wěn)定因素。三是居住權(quán)益保障難。部分老幼病殘等弱勢集體成員的宅基地面積不足以置換一套集體安置公寓或者樓房，存在差額面積，他們沒有穩(wěn)定工作，缺少資金來源，無力購置該差額住房面積，這部分集體成員的居住權(quán)益難以得到保障。此外，在拆遷安置后生活成本增加，如何使該部分集體成員的生活質(zhì)量有保障，仍然有待解決。

 

　　三、使用權(quán)增加農(nóng)民收入的現(xiàn)實困境：使用權(quán)多元化流轉(zhuǎn)遇“阻”

 

　　宅基地使用權(quán)通過多元化流轉(zhuǎn)能夠有效促進(jìn)農(nóng)民收入增長，但是其在流轉(zhuǎn)過程中遇到流轉(zhuǎn)范圍受限、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化、流轉(zhuǎn)期限不確定、融資能力低等阻礙，難以實現(xiàn)其真實價值。

 

　　1.流轉(zhuǎn)受讓主體及范圍有待進(jìn)一步拓展

 

　　宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍受到限制，影響其流轉(zhuǎn)價值的增值。隨著宅基地“三權(quán)分置”改革的推進(jìn)，雖然在試點地區(qū)流轉(zhuǎn)受讓主體不再限于本集體內(nèi)部，但其流轉(zhuǎn)范圍仍受到嚴(yán)格限制，有的地方限制在縣域范圍內(nèi)，有的地方限制在市域范圍內(nèi)，且向市民或城市資本流轉(zhuǎn)是帶有附加條件的流轉(zhuǎn)，仍不能形成市場發(fā)揮資源配置決定性作用的交易環(huán)境。對流轉(zhuǎn)受讓主體、流轉(zhuǎn)形式以及流轉(zhuǎn)后的用途進(jìn)行嚴(yán)格限制，不同程度地限制了使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場的發(fā)展進(jìn)程。雖然部分地區(qū)適當(dāng)拓寬了宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍，但是還需要政府調(diào)劑，通過地票、增減掛鉤等形式在縣域或市域內(nèi)進(jìn)行有調(diào)節(jié)的流轉(zhuǎn)，沒有實現(xiàn)使用權(quán)流轉(zhuǎn)的完全自由入市，無法建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，無法實現(xiàn)同地同權(quán)、同地同價，這影響了宅基地財產(chǎn)權(quán)能的實現(xiàn)，限制了其對農(nóng)民收入增長的促進(jìn)作用。

 

　　2.農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展出現(xiàn)同質(zhì)化與缺乏可持續(xù)性

 

　　宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)助推閑置宅基地要素高效配置，其用途不斷拓展，能有效推動一二三產(chǎn)業(yè)融合，但是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展不同程度地出現(xiàn)同質(zhì)化，缺少地方特色。農(nóng)產(chǎn)品加工多以初級加工業(yè)為主，產(chǎn)品附加值較低，有待進(jìn)一步提高農(nóng)產(chǎn)品加工技術(shù)含量，進(jìn)行精深加工、品牌塑造，提高產(chǎn)品附加值。城市資本向農(nóng)村集聚，帶動農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展，同時也給農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來了新問題。有些城市閑置資本依托農(nóng)村閑置宅基地資源，利用國家支持農(nóng)村宅基地制度改革的政策，短期內(nèi)在農(nóng)村快速開展項目開發(fā)，甚至有部分投機(jī)資本趁機(jī)到農(nóng)村進(jìn)行投機(jī)性投資，產(chǎn)生了一批發(fā)展?jié)摿Σ蛔恪⒉痪呖沙掷m(xù)性的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)項目，從長遠(yuǎn)來看不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不利于農(nóng)民持續(xù)增收。

 

　　3.使用權(quán)流轉(zhuǎn)期限存在不確定性

 

　　流轉(zhuǎn)期限的不確定性及流轉(zhuǎn)期限屆滿后的處置問題，影響了人才、資本、技術(shù)等要素向農(nóng)村流動的積極性。一方面，對于宅基地流轉(zhuǎn)期限國家沒有相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行明確界定;另一方面，對于宅基地流轉(zhuǎn)期限屆滿的處置，尤其是對于跨集體流轉(zhuǎn)宅基地期限屆滿的處置問題，也沒有相關(guān)法律法規(guī)對其進(jìn)行界定。如果按照城市國有建設(shè)用地的規(guī)定，到期后自動續(xù)期，那么土地流轉(zhuǎn)就成了變相土地買賣;如果期限屆滿不自動續(xù)期，那么宅基地上的房屋處置及其所有權(quán)實現(xiàn)又難以處理。這些不確定性因素限制了投資周期較長的項目在農(nóng)村落地的積極性，阻礙了人才、資本、技術(shù)等要素向農(nóng)村流動，一定程度上削弱了宅基地流轉(zhuǎn)對農(nóng)民收入增長的促進(jìn)作用。

 

　　4.宅基地抵押貸款融資能力受限

 

　　一是第三方宅基地價值評估體系缺位，導(dǎo)致抵押融資金額基本由銀行單方面決定，農(nóng)民缺少與銀行議價的主動權(quán)，降低了宅基地使用權(quán)融資能力，減弱了其對農(nóng)民收入增長的促進(jìn)作用。二是一旦貸款農(nóng)民因經(jīng)營等問題發(fā)生違約，由于對宅基地流轉(zhuǎn)及用途的種種限制，銀行很難處置作為抵押標(biāo)的物的宅基地使用權(quán)，難以有效實現(xiàn)其債權(quán)，影響了銀行對農(nóng)村宅基地抵押貸款的積極性，導(dǎo)致宅基地抵押貸款利率等相關(guān)成本偏高，宅基地使用權(quán)抵押融資能力低于正常水平。三是宅基地抵押貸款融資能力受限一定程度上影響了農(nóng)民以宅基地抵押貸款的積極性。總之，宅基地使用權(quán)抵押融資能力受限不利于其對農(nóng)民收入增長的促進(jìn)作用。