2005年以來(lái)，為了解決我國(guó)快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中耕地大量被占、城鎮(zhèn)建設(shè)用地過(guò)快增長(zhǎng)等突出問(wèn)題，一項(xiàng)開(kāi)創(chuàng)性的政策應(yīng)運(yùn)而生——城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤。這一政策工具，在促進(jìn)節(jié)約集約用地、脫貧攻堅(jiān)、城鄉(xiāng)融合發(fā)展中釋放出了很好的政策效能，顯示出很大的發(fā)展?jié)摿Α５S著形勢(shì)發(fā)展也面臨一些新問(wèn)題，有待進(jìn)一步健全完善。
一、增減掛鉤，成效顯著
何謂城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤?即依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將農(nóng)村建設(shè)用地整理復(fù)墾為耕地和其他農(nóng)用地(即拆舊)時(shí)產(chǎn)生的建設(shè)用地指標(biāo)用于城鎮(zhèn)建設(shè)(即建新)，在保證建新區(qū)與拆舊區(qū)各類土地面積平衡的條件下，優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局，確保耕地?cái)?shù)量不減少、質(zhì)量不下降，城鄉(xiāng)生活生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境有改善。經(jīng)過(guò)十幾年的發(fā)展，增減掛鉤目前主要有三種方式：
其一，縣域內(nèi)試點(diǎn)緩解城鎮(zhèn)用地供需矛盾。2005年10月，為落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》中“鼓勵(lì)農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”的要求，原國(guó)土資源部組織啟動(dòng)了增減掛鉤試點(diǎn)工作。按照“總量控制、封閉運(yùn)行、定期考核、到期歸還”原則進(jìn)行管理，嚴(yán)格限定在縣域范圍內(nèi)實(shí)施。目前，試點(diǎn)省已擴(kuò)大到全國(guó)30個(gè)省份(除西藏外)。
其二，省域內(nèi)流轉(zhuǎn)助推脫貧攻堅(jiān)。2015年11月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》要求“利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策支持易地扶貧搬遷”。隨后，原國(guó)土資源部出臺(tái)《關(guān)于用好用活增減掛鉤政策積極支持扶貧開(kāi)發(fā)及易地扶貧搬遷工作的通知》，突破“縣域范圍內(nèi)建新拆舊對(duì)應(yīng)設(shè)置項(xiàng)目區(qū)”的管理模式，創(chuàng)新拆舊建新分別管理和增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)管理，允許集中連片特困地區(qū)、國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣將增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)在省域內(nèi)流轉(zhuǎn)使用。政策覆蓋20個(gè)省份，共832個(gè)貧困縣。2017年4月，又將省級(jí)貧困縣納入政策范圍，覆蓋省份擴(kuò)大到28個(gè)，共1250個(gè)貧困縣。自2016年以來(lái)，已累計(jì)流轉(zhuǎn)指標(biāo)超過(guò)45萬(wàn)畝，收益超過(guò)1300億元。
其三，東西部跨省域調(diào)劑，實(shí)施脫貧協(xié)作。為支持三年脫貧攻堅(jiān)，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤跨省域調(diào)劑管理辦法》，探索“三區(qū)三州”及深度貧困縣增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)在東西部扶貧協(xié)作和對(duì)口支援框架內(nèi)開(kāi)展交易。確定北京等東部8省市主要幫扶“三區(qū)三州”及其他深度貧困縣。跨省域調(diào)劑由國(guó)家統(tǒng)一下達(dá)調(diào)劑任務(wù)，統(tǒng)一實(shí)施調(diào)劑價(jià)格，統(tǒng)一資金收取和支出，實(shí)現(xiàn)東西部調(diào)劑資金的整體平衡。2018年，19個(gè)深度貧困地區(qū)所在省份調(diào)出節(jié)余指標(biāo)19.43萬(wàn)畝，獲得調(diào)劑資金607.28億元;2019年，20個(gè)深度貧困地區(qū)所在省份調(diào)出指標(biāo)任務(wù)20.88萬(wàn)畝，倘若完成貧困地區(qū)可獲得脫貧攻堅(jiān)資金約647.30億元。
二、新形勢(shì)，新問(wèn)題
近年來(lái)，從破解工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的城鄉(xiāng)建設(shè)用地“雙增加”、土地利用效率低下以及耕地占補(bǔ)平衡問(wèn)題拓展到顯化土地級(jí)差收益、支持脫貧攻堅(jiān)，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的內(nèi)涵不斷豐富。但是，隨著形勢(shì)的發(fā)展，一些新問(wèn)題也逐漸浮現(xiàn)出來(lái)。
一是城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量有待控制、布局需要優(yōu)化。當(dāng)前，我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模持續(xù)擴(kuò)張，特別是農(nóng)村建設(shè)用地量大且零星分散，與產(chǎn)業(yè)建設(shè)用地不匹配的矛盾突出，利用仍較粗放。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009年～2018年，城鄉(xiāng)建設(shè)用地面積從38585萬(wàn)畝增至43863萬(wàn)畝，增長(zhǎng)了13.68%;農(nóng)村人口降低了18.19%，但農(nóng)村建設(shè)用地卻從2.77億畝增至2.92億畝，增長(zhǎng)了5.22%。可以說(shuō)，控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量、盤活存量、優(yōu)化建設(shè)用地布局已成為當(dāng)前工業(yè)化、城鎮(zhèn)化面臨的一項(xiàng)重要任務(wù)。
二是耕地占補(bǔ)平衡“重?cái)?shù)量、輕質(zhì)量”。耕地占補(bǔ)平衡，不僅要確保復(fù)墾復(fù)耕數(shù)量，而且要確保復(fù)墾復(fù)耕質(zhì)量。但是，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤占用的基本上都是城鎮(zhèn)近郊的水澆田，屬于優(yōu)質(zhì)耕地，而拆舊復(fù)墾復(fù)耕的土地基本上都在偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)，存在復(fù)耕質(zhì)量相對(duì)差、偏遠(yuǎn)分散、面積小且撂荒的問(wèn)題。
三是農(nóng)民利益保護(hù)機(jī)制有待創(chuàng)新。增減掛鉤拆舊區(qū)不僅涉及農(nóng)民的宅基地和房屋等財(cái)產(chǎn)，還涉及被拆遷農(nóng)民的集中安置等等。這就要求實(shí)施增減掛鉤必須維護(hù)農(nóng)民的主體地位，充分尊重農(nóng)民的意愿，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。同時(shí)，還要進(jìn)一步研究充分保護(hù)農(nóng)民利益的分配機(jī)制。尤其隨著新《土地管理法》的實(shí)施，增值收益分配機(jī)制的探索創(chuàng)新更不容緩。
四是節(jié)余指標(biāo)跨區(qū)域交易有待引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。目前，增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)交易方式主要有三種，雖然從點(diǎn)到面逐步拓展，但都具有強(qiáng)烈的政策針對(duì)性。以控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模、優(yōu)化建設(shè)用地布局為目標(biāo)的政策還僅限于縣(市)范圍內(nèi)試點(diǎn)。在省內(nèi)和全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展的增減掛鉤，僅限于各類貧困縣，尚非一項(xiàng)普適性政策。目前，廣東等省份已探索引入了節(jié)余指標(biāo)省域內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)性交易，給我們帶來(lái)一定啟示——節(jié)余指標(biāo)市場(chǎng)交易機(jī)制的改革有必要進(jìn)一步深化。
五是建新區(qū)與拆舊區(qū)的管理問(wèn)題。為確保拆舊復(fù)墾復(fù)耕到位，目前有兩種管理方式：一種是在縣域內(nèi)試點(diǎn)和省域內(nèi)開(kāi)展的增減掛鉤實(shí)行拆舊區(qū)與建新區(qū)一一對(duì)應(yīng)管理。這種管理模式有利于把拆舊項(xiàng)目與建新項(xiàng)目統(tǒng)一規(guī)范管理，但由于新舊項(xiàng)目區(qū)不屬于同一實(shí)施主體，工程進(jìn)度不一致，責(zé)任主體不一致，容易導(dǎo)致項(xiàng)目久拖不能驗(yàn)收，出現(xiàn)了很多問(wèn)題。另一種是跨省域項(xiàng)目不再要求拆舊區(qū)與建新區(qū)對(duì)應(yīng)管理，而是著重加強(qiáng)對(duì)拆舊區(qū)的監(jiān)管。從現(xiàn)有實(shí)踐來(lái)看，有的地方已運(yùn)用先進(jìn)技術(shù)手段強(qiáng)化了對(duì)拆舊區(qū)的監(jiān)管。這為從宏觀尺度上實(shí)施增減掛鉤提供了可能。
三、四點(diǎn)發(fā)力，大有可為
習(xí)近平總書記曾指出，“推進(jìn)城鎮(zhèn)化不可避免要占用土地，但問(wèn)題是我們城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模擴(kuò)張過(guò)快，如2000年到2012年城鎮(zhèn)建設(shè)用地增長(zhǎng)了約70%，城鎮(zhèn)建成區(qū)人口密度大幅下降，脫離了人多地少的國(guó)情”，“今后，城鎮(zhèn)建設(shè)用地特別是優(yōu)化開(kāi)發(fā)的三大城市群地區(qū)，要以盤活存量為主，不能再無(wú)節(jié)制擴(kuò)大建設(shè)用地”。筆者以為，下一步完善增減掛鉤政策還需要從以下四方面發(fā)力：
首先，把“控總量”和“優(yōu)布局”作為增減掛鉤的首要政策目標(biāo)。
一是通過(guò)增減掛鉤控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模過(guò)快增長(zhǎng)的政策效應(yīng)還有待加強(qiáng)。《全國(guó)國(guó)土規(guī)劃綱要(2016-2030年)》提出，到2030年，國(guó)土開(kāi)發(fā)強(qiáng)度不超過(guò)4.62%。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2018年國(guó)土開(kāi)發(fā)強(qiáng)度已達(dá)4.21%，若按照每年新增建設(shè)用地550萬(wàn)畝的速度計(jì)算，預(yù)計(jì)2030年全國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地面積將達(dá)到443520平方公里，國(guó)土開(kāi)發(fā)強(qiáng)度達(dá)到規(guī)劃目標(biāo)4.62%。然而，當(dāng)前新增建設(shè)用地計(jì)劃供需矛盾十分突出，從2009年～2018年，全國(guó)年均新增建設(shè)用地約744萬(wàn)畝。因此，落實(shí)規(guī)劃任務(wù)，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)，需要統(tǒng)籌推進(jìn)增減掛鉤，加大流量計(jì)劃指標(biāo)安排使用，提高節(jié)約集約用地水平。
二是要在長(zhǎng)三角、珠三角和京津冀三個(gè)城市群地區(qū)以及海南，積極探索建設(shè)用地減量化發(fā)展，以盤活存量、提高低效土地利用效益、節(jié)約集約用地為重點(diǎn)，加大增減掛鉤力度，加快城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局優(yōu)化，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)和城市高質(zhì)量發(fā)展。
三是立足不同發(fā)展階段實(shí)際，探索東、中、西部地區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量控制目標(biāo)，實(shí)行更切實(shí)際的增減掛鉤政策。結(jié)合城市建設(shè)用地規(guī)劃規(guī)模和新增建設(shè)用地計(jì)劃安排，一方面要避免經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)因過(guò)度購(gòu)買節(jié)余指標(biāo)而突破城市規(guī)劃規(guī)模;另一方面要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平調(diào)控不發(fā)達(dá)地區(qū)調(diào)出建設(shè)用地節(jié)余指標(biāo)的總量和節(jié)奏，特別是要在全國(guó)范圍內(nèi)科學(xué)調(diào)控掛鉤的總量、結(jié)構(gòu)、布局、強(qiáng)度和效益，切實(shí)解決農(nóng)村建設(shè)用地存量大、零星分散、與產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地不匹配的問(wèn)題，以優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局。
其次，把耕地占補(bǔ)平衡作為增減掛鉤的主要政策目標(biāo)。耕地占補(bǔ)平衡既要保數(shù)量，更要保質(zhì)量和產(chǎn)能。其中，后者是難點(diǎn)。根據(jù)已有經(jīng)驗(yàn)，利用先進(jìn)的國(guó)土云定位監(jiān)測(cè)技術(shù)手段，可以探索“雙分離”管理。一是拆舊區(qū)與建新區(qū)分離管理。只強(qiáng)調(diào)拆舊節(jié)余指標(biāo)真實(shí)有效，確保拆舊區(qū)復(fù)墾恢復(fù)為林地、草地等生態(tài)用地。二是拆舊區(qū)復(fù)墾與建新區(qū)耕地占補(bǔ)平衡分離管理。占補(bǔ)平衡不一定安排在拆舊復(fù)墾區(qū)，可以統(tǒng)籌建立耕地占補(bǔ)平衡儲(chǔ)備區(qū)，根據(jù)建新區(qū)占用耕地?cái)?shù)量，隨時(shí)足額補(bǔ)劃。如此，可以有效解決拆舊區(qū)復(fù)墾復(fù)耕耕地面積小、零星分散、質(zhì)量差且容易撂荒的問(wèn)題。
再次，把增加農(nóng)民收入作為增減掛鉤的重要政策目標(biāo)。一方面，在確保農(nóng)民對(duì)財(cái)產(chǎn)處置的知情權(quán)、參與權(quán)的同時(shí)，不斷完善節(jié)余指標(biāo)交易增值收益的分配機(jī)制。另一方面，大膽探索節(jié)余指標(biāo)跨行政區(qū)域統(tǒng)一交易的市場(chǎng)機(jī)制，通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)一步顯化節(jié)余指標(biāo)的市場(chǎng)收益，從而提高農(nóng)民參與收益分配的份額。與此同時(shí)，要積極探索建立全國(guó)統(tǒng)一的增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)交易市場(chǎng)，因地制宜地制定分區(qū)域交易規(guī)則，以適應(yīng)政策目標(biāo)導(dǎo)向的需要。
最后，系統(tǒng)重構(gòu)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤監(jiān)管平臺(tái)。以加強(qiáng)拆舊區(qū)和建新區(qū)項(xiàng)目、耕地占補(bǔ)平衡以及節(jié)余指標(biāo)市場(chǎng)交易監(jiān)管為重點(diǎn)，以有效監(jiān)測(cè)城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模(包括新增和閑置)、速度、強(qiáng)度和優(yōu)化建設(shè)用地布局為目標(biāo)，全面系統(tǒng)地重構(gòu)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤監(jiān)管平臺(tái)，運(yùn)用先進(jìn)技術(shù)手段確保拆舊到位、耕地占補(bǔ)平衡落實(shí)、建新順利，適應(yīng)節(jié)余指標(biāo)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)交易的需要，構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一信息平臺(tái)，確保依法有序開(kāi)展。
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