《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》(下稱“意見”),作為土地要素市場化改革配置文件，提出多項有關土地改革方向的具體措施，包括城鄉建設用地指標審批權下放到省級，建立健全城鄉統一的建設用地市場，探索建立全國性的建設用地、補充耕地指標跨區域交易機制等。
《意見》指出，要探索全國性建設用地補充耕地指標跨區域交易機制，這是此次改革最深刻的一點，是實現全國土地資源優化配置的戰略性舉措。
跨區域指標跨區域交易的提出有一個過程。長期以來，東部經濟發達地區，建設用地指標非常緊缺，資源供給和空間保障的矛盾十分突出，成為制約發展的障礙。
在經濟快速發展過程中，直轄市和東部等省份普遍存在著從耕地缺口、耕地保護與保障經濟社會發展用地矛盾。相反，土地資源富集的地區，如內陸地區、中西部地區可補充的耕地后備資源很多，但由于經濟欠發達，土地價值難以實現。
基于此，中國從2017年開始逐步放開耕地占補平衡條件，推行城鄉建設用地增減掛鉤、跨省域調劑試點，探索建立全國性建設用地補充耕地指標、跨區域交易的機制。
近年來，中國逐步探索耕地占補平衡地域由省內平衡向國家統籌轉變;城鄉建設用地增減掛鉤的地域，由縣域內、省域內向跨省域調劑拓展。
《意見》再次探索建立全國性的建設用地補充耕地指標跨區域交易的機制，有利于統籌謀劃耕地保護，推動區域協調發展;有利于妥善解決耕地保護與用地保障的用地矛盾;有利于發揮經濟發達地區和資源豐富地區資金的互補優勢，助推脫貧攻堅和鄉村振興。
當前各地指標交易模式不同程度呈現出市場化的傾向，需要進一步解決以下問題：
一是交易價格實施政府指導價，而非市場經濟定價，這意味著當事人無法自主定價，可能會使轉讓方與受讓方進行溢價犧牲，交易價格被人為固化。固定的交易價格不能真正反映指標的市場價值，不利于充分調動市場主體參與積極性，影響指標的有效配置。
此外，指標交易本應征詢價格優先、時間優先的成交原則，但在所有待售指標存在差異的前提下，時間優先就成為交易的唯一標準。
二是指標流轉使用的區域局限性。在各地的區域實踐中，只有在政策特許地區的指標才有限地突破了地域限制，可以有條件的跨省流轉使用。
比如經過國務院特批的重慶地票，可以在全市范圍流轉;支持脫貧攻堅的政策目標下，特定貧困縣可以開展國家統籌下的指標跨省交易，區域局限性有違“市場化要素”的基本邏輯。對比受限和非受限的指標流轉，實踐中還出現了雙軌制指標價格差異。
第三是指標流轉的二級市場目前還不健全。地方大多只重視建立指標交易的一級市場，對開發二級市場持謹慎態度。二級市場的匱乏也使指標轉、退出渠道不暢。
第四是耕地占補平衡重數量、輕質量。城鄉建設用地增減掛鉤占用的基本上都是從近郊的水澆地，都是良田，而拆舊復墾復耕的都是偏遠農村的土地，存在著偏遠分散、面積小、且撂荒的問題。
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