鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市機(jī)制與路徑創(chuàng)新研究當(dāng)前鄉(xiāng)村地區(qū)存在大量閑置土地，盤(pán)活農(nóng)村存量用地成為鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵。分析了我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市存在的問(wèn)題，結(jié)合晉江市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市現(xiàn)狀，對(duì)晉江市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市提出具體的建議。
2021 年 2 月 21 日，中央一號(hào)文件《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見(jiàn)》正式發(fā)布。文件明確指出要堅(jiān)持把解決好“三農(nóng)”問(wèn)題作為全黨工作重中之重，將探索實(shí)施農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度作為深入推進(jìn)農(nóng)村改革、完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度和要素市場(chǎng)化配置機(jī)制、充分激發(fā)農(nóng)村發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力的重要事項(xiàng)。晉江市作為全國(guó) 33個(gè)試點(diǎn)縣市之一，在多年前已經(jīng)開(kāi)始對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的探索。
1、當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市存在的問(wèn)題
1.1 用地的存量和質(zhì)量問(wèn)題
在我國(guó)農(nóng)村中，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地實(shí)際只占據(jù)農(nóng)村建設(shè)用地的小部分。這類土地大多是 20 世紀(jì)八九十年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展遺留下來(lái)的土地，多數(shù)存在于東南沿海的發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)，且存量并不多。對(duì)于內(nèi)陸地區(qū)，能夠符合概念描述的建設(shè)用地更是少之又少。許多建設(shè)用地雖符合描述，但卻與城市核心區(qū)或工業(yè)集中區(qū)相距甚遠(yuǎn)，入市價(jià)值較小。提高農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市土地的存量和質(zhì)量，是當(dāng)前需要解決的關(guān)鍵問(wèn)題[2]。
1.2 入市收益分配監(jiān)管問(wèn)題
雖然《土地管理法》明確規(guī)定了農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的所有權(quán)歸屬于農(nóng)民集體，但由于農(nóng)民集體的特殊性，大多數(shù)情況下村干部成為土地所有權(quán)的“人格化主體”。同時(shí)，由于農(nóng)民集體存在人數(shù)多且對(duì)市場(chǎng)化交易存在一定知識(shí)盲區(qū)，使得入市交易取得的收益容易被小部分人操縱。少部分擁有控制權(quán)的農(nóng)戶可能會(huì)與土地交易對(duì)象進(jìn)行勾結(jié)，壓低土地價(jià)格，以權(quán)謀私，損害集體利益。為了充分保障農(nóng)民集體權(quán)益，讓入市取得的成效和收益真正有益于農(nóng)民，防范此類破壞公平的行為便成為入市過(guò)程中亟待解決的問(wèn)題[3]。
1 .3 少數(shù)人權(quán)益保障問(wèn)題
2020 年新修訂的《土地管理法》規(guī)定“集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地方可進(jìn)行出讓或出租”。
在此之前，多地采用集體中大多數(shù)人同意的方式?jīng)Q定本集體農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地是否入市。這一做法雖然保障了集體中大多數(shù)人的權(quán)益，然而在實(shí)際的入市中，由于入市土地大多作為工業(yè)或商服用地，其利用與開(kāi)發(fā)過(guò)程中必然會(huì)對(duì)周圍環(huán)境產(chǎn)生一系列影響，會(huì)對(duì)周圍的居民造成困擾。這些居民往往會(huì)被集體中多數(shù)人所裹挾，使得少數(shù)人的權(quán)益得不到保障。在實(shí)際入市中，若不能處理好這部分人的權(quán)益保障問(wèn)題，勢(shì)必會(huì)對(duì)入市工作帶來(lái)一定阻礙。
1.4 地方政府開(kāi)展工作的積極性問(wèn)題
農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的供地者和受益者都是農(nóng)民集體，但入市土地最終離不開(kāi)政府對(duì)其投入的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。為了更好地開(kāi)展入市工作，政府需要投入相當(dāng)一部分的人力、物力對(duì)現(xiàn)有農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地情況進(jìn)行盤(pán)查整理，并對(duì)流轉(zhuǎn)過(guò)程進(jìn)行管理。
在以往政府征收土地的過(guò)程中，政府通過(guò)出讓國(guó)有建設(shè)用地和收取建設(shè)用地交易稅費(fèi)補(bǔ)償基礎(chǔ)設(shè)施和公益設(shè)施投入費(fèi)用。與以往政府征收土地的情況不同，當(dāng)前農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市缺少明確的政府收益分配份額，這使得入市后政府變成了利益受損方。政府收益過(guò)少必然使得政府能夠投入公共建設(shè)的資金減少，不利于公共設(shè)施建設(shè)。
同時(shí)，由于農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市后，農(nóng)民集體獲得的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于地方政府征地獲得的收益，農(nóng)民集體勢(shì)必更加傾向于將土地入市，且抵觸土地以原先方式被政府征收。這樣一來(lái)不僅會(huì)加大政府對(duì)于“城中村”等地塊拆遷的難度，也會(huì)影響政府對(duì)于開(kāi)展農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市工作的積極性，影響入市進(jìn)程。
2、晉江市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市概況
晉江市作為全國(guó) 33 個(gè)先行試點(diǎn)縣市，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，于 2017 年制定了《晉江市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市管理暫行規(guī)定》。這一文件限定了入市的途徑和范圍，在入市方式上可以按出讓、租賃、入股等方式出讓，并與國(guó)有建設(shè)用地同權(quán)。同時(shí)，制定了詳細(xì)的入市流程，對(duì)入市取得的收益采取統(tǒng)一管理，對(duì)土地增值收益調(diào)節(jié)金收取和用途作出了詳細(xì)的規(guī)定。自 2017 年 6 月 25 日晉江市首宗農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市地塊順利拍賣成交以來(lái)，共完成 23 宗集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，其中工業(yè)用地 15 宗、商服用地 7 宗、公共管理與公共服務(wù)用地 1 宗，總面積達(dá)8.42 hm2，成交金額達(dá) 4 081 萬(wàn)元。晉江市通過(guò)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市盤(pán)活農(nóng)村存量建設(shè)用地 8.4 hm2，累計(jì)盤(pán)活閑置農(nóng)村低效用地 806.67 hm2。
3、晉江市農(nóng)村集體建設(shè)用地入市改革路徑優(yōu)化的具體方向
3.1 通過(guò)設(shè)立交易平臺(tái)規(guī)范入市交易
在入市流轉(zhuǎn)交易的規(guī)范性方面，可以參考重慶市大足區(qū)等其他試點(diǎn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，由政府主導(dǎo)，搭建晉江市集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地網(wǎng)絡(luò)交易平臺(tái)，充分發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)配置的作用。農(nóng)民集體可向平臺(tái)提交土地交易相關(guān)申請(qǐng)。政府對(duì)于提交申請(qǐng)的土地是否符合農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市要求進(jìn)行審核，并且需組織集體會(huì)議，2/3 以上集體成員同意之后，通過(guò)平臺(tái)發(fā)布土地掛牌信息，吸引競(jìng)拍人。網(wǎng)絡(luò)交易平臺(tái)遵循市場(chǎng)規(guī)則，對(duì)入市土地公開(kāi)透明進(jìn)行競(jìng)價(jià)交易，同時(shí)對(duì)土地出讓方土地的概況、競(jìng)標(biāo)條件、競(jìng)拍方資質(zhì)、土地具體用途等信息進(jìn)行公示。政府應(yīng)設(shè)置農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的基準(zhǔn)地價(jià)，規(guī)定其在平臺(tái)上進(jìn)行交易的價(jià)格不得低于基準(zhǔn)地價(jià)，并在競(jìng)拍成功后對(duì)于競(jìng)拍結(jié)果和流程進(jìn)行公示，確保交易公平、透明。
3.2 擴(kuò)大集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市用途
從目前晉江市集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市情況來(lái)看，晉江市入市土地大多用于工業(yè)用地，但工業(yè)用地入市地價(jià)較低，農(nóng)民集體能享受到的收益較少，政府能夠征收的政府調(diào)節(jié)金也很少。因此，可以適當(dāng)發(fā)展些商住用地，將入市土地用于商品房住宅的建設(shè)。這樣農(nóng)民集體能夠收到更多入市土地帶來(lái)的直接經(jīng)濟(jì)收益，政府也能獲得更多的土地增值收益調(diào)節(jié)金。通過(guò)商業(yè)住宅區(qū)開(kāi)發(fā)，能夠帶動(dòng)周邊村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)晉江市城市化建設(shè)，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興，使農(nóng)民集體和政府都享受到入市帶來(lái)的收益。
3.3 修改完善土地增值收益調(diào)節(jié)金有關(guān)規(guī)定
土地增值收益分配是農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市中的重要環(huán)節(jié)。晉江市雖在《入市暫行規(guī)定》中有所規(guī)定，但仍存在不足之處。農(nóng)民集體通過(guò)土地入市取得的增值收益應(yīng)該與政府征收土地給予的補(bǔ)償相銜接，使得政府與農(nóng)民集體在同塊土地?zé)o論是入市還是征收都能取得大致一致的收益。對(duì)于調(diào)節(jié)金收取的比例，應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際入市土地具體地價(jià)與用途靈活變動(dòng)，明確細(xì)化具體的調(diào)節(jié)金比例，平衡農(nóng)民集體和政府在入市方面取得的土地增值收益，并且應(yīng)探索以稅收的方式調(diào)節(jié)入市收益。
3.4 利用入市收益建立健全村集體社會(huì)保障
目前農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的收益分配尚未形成統(tǒng)一的分配體系。我國(guó)農(nóng)村居民社會(huì)保障意識(shí)較低，而要發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)離不開(kāi)完善的社會(huì)保障體系。將入市取得的收益一部分用于村集體成員的社會(huì)保障，維護(hù)其長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)，在完善入市收益分配體系的同時(shí)，完善社會(huì)保障體系，推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施。
3.5 在土地成功入市后對(duì)其跟蹤監(jiān)管
農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地成功入市后，并不代表著入市工作的結(jié)束。由于土地交易的特殊性，在土地成功入市后，還需對(duì)其進(jìn)行跟進(jìn)監(jiān)督，確保企業(yè)在其上開(kāi)展的經(jīng)營(yíng)建設(shè)活動(dòng)合規(guī)合法，確保土地符合用途管制，對(duì)企業(yè)利用集體用地起到監(jiān)督作用。不僅如此，對(duì)于入市土地后續(xù)的流轉(zhuǎn)，政府也應(yīng)協(xié)調(diào)各主管部門(mén)進(jìn)行跟蹤管理。運(yùn)用群眾的力量，充分保障人民群眾行使知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)。運(yùn)用社會(huì)力量，推進(jìn)集體建設(shè)用地后續(xù)開(kāi)發(fā)建設(shè)，確保其有利于鄉(xiāng)村振興。(作者：曾東銘 魏希 李霞 柯銳)
中機(jī)產(chǎn)城規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院10余年來(lái)致力于產(chǎn)業(yè)及園區(qū)、鄉(xiāng)村旅游綜合體、農(nóng)業(yè)休閑綜合體的研究，積累了豐富的項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)、專家及政資源。客戶遍布全國(guó)各地！經(jīng)手上項(xiàng)目500+例，其中田園綜合體方面的案例有汕尾市陸河縣林中花溪農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)田園綜合體項(xiàng)目策劃、河間景和田園綜合體發(fā)展規(guī)劃、九臺(tái)區(qū)大健康田園綜合體策劃、北京大興區(qū)愛(ài)情海玫瑰園定位及業(yè)態(tài)規(guī)劃、恩施硒茶產(chǎn)業(yè)園產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與招商前置研究、北京蟹島農(nóng)業(yè)觀光園總體建設(shè)規(guī)劃、國(guó)家首批試點(diǎn)項(xiàng)目中國(guó)高安巴夫洛田園綜合體規(guī)劃等。
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