廣東省全域土地綜合整治規(guī)劃設(shè)計(jì)五大建議

　　  全域土地綜合整治是新時(shí)期自然資源部統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)的重要平臺(tái)抓手。文章以廣東省全域土地綜合整治試點(diǎn)為例并結(jié)合實(shí)踐提出建議：(1)建立滿足調(diào)整重構(gòu)型整治需求的規(guī)劃和用途管制機(jī)制；(2)建立健全權(quán)屬調(diào)整的政策機(jī)制和技術(shù)體系；(3)暢通農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑；(4)完善市場(chǎng)參與和投融資機(jī)制；(5)構(gòu)建以農(nóng)民集體為實(shí)施主體的全域土地綜合整治組織模式。

　　一、建立滿足全域土地綜合整治需求的規(guī)劃和用途管制機(jī)制
　　為優(yōu)化國(guó)土空間布局，全域土地綜合整治存在對(duì)整治區(qū)域內(nèi)的現(xiàn)狀土地用途進(jìn)行調(diào)整重構(gòu)的需求。近年來(lái)，國(guó)土空間規(guī)劃體系正在完善，傳統(tǒng)的單一要素、分部門的土地用途管制開(kāi)始向全域統(tǒng)籌的國(guó)土空間用途管制轉(zhuǎn)型 [15] 。建議：新時(shí)期在建立國(guó)土空間規(guī)劃體系和用途空間用途管制制度過(guò)程中，從規(guī)劃上為高度城鎮(zhèn)化地區(qū)在縣級(jí)行政區(qū)域內(nèi)開(kāi)展零星永久基本農(nóng)田的跨鎮(zhèn)域調(diào)整預(yù)留空間，通過(guò)以縣級(jí)行政區(qū)域?yàn)榛緦?shí)施單元開(kāi)展全域土地綜合整治，將城市核心區(qū)零散的耕地和農(nóng)田向永久基本農(nóng)田集中區(qū)轉(zhuǎn)移，形成規(guī)模連片、耕作高效的永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，打造萬(wàn)畝農(nóng)業(yè)示范片區(qū);借鑒浙江經(jīng)驗(yàn)，將村莊規(guī)劃和全域土地綜合整治試點(diǎn)結(jié)合起來(lái)，允許全域土地綜合整治項(xiàng)目通過(guò)編制村莊規(guī)劃覆蓋鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃(鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃)，在保證整治區(qū)域內(nèi)各類現(xiàn)狀用地面積規(guī)模不變、耕地質(zhì)量不下降和不破壞生態(tài)環(huán)境的前提下，允許零散耕地、園地、林地、其他農(nóng)用地之間進(jìn)行空間置換和布局優(yōu)化，經(jīng)拆舊復(fù)墾復(fù)綠驗(yàn)收合格并完成備案后，變更現(xiàn)狀地類。

　　二、建立健全權(quán)屬調(diào)整的政策機(jī)制和技術(shù)體系
　　全域土地綜合整治的核心任務(wù)之一是優(yōu)化國(guó)土空間布局，在廣東省農(nóng)村地區(qū)土地權(quán)屬現(xiàn)狀之下，開(kāi)展全域土地綜合整治必然存在權(quán)屬調(diào)整的需要。權(quán)屬調(diào)整既是用益物權(quán)權(quán)利歸屬的變更，也是土地價(jià)值再分配的過(guò)程，權(quán)屬調(diào)整能否順利實(shí)施，直接關(guān)系到土地權(quán)利人參與全域土地綜合整治的積極性。針對(duì)廣東省國(guó)有土地與集體土地相互混雜，集體土地之間相互交錯(cuò)，亟需開(kāi)展權(quán)屬調(diào)整但缺乏政策路徑的問(wèn)題，建議：結(jié)合我國(guó)具體國(guó)情，健全土地權(quán)屬調(diào)整的政策機(jī)制，允許在全域土地綜合整治范圍內(nèi)打破權(quán)屬邊界，重新劃分宗地和確定產(chǎn)權(quán)歸屬，既允許相同土地所有權(quán)之下不同土地使用權(quán)之間的權(quán)屬調(diào)整，也允許國(guó)有土地所有權(quán)與集體土地所有權(quán)、不同集體土地所有權(quán)之間的調(diào)整，同時(shí)建立起土地權(quán)屬調(diào)整的調(diào)查、評(píng)估、分配、登記技術(shù)體系，在堅(jiān)持農(nóng)民主體和村民自治的前提下，保障土地權(quán)屬調(diào)整后的土地價(jià)值再分配公平合理，積極穩(wěn)妥有序推進(jìn)權(quán)屬調(diào)整工作。

　　三、暢通農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑
　　為破解農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間收益能力低的問(wèn)題，建議充分發(fā)揮現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游對(duì)農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間連片集聚的帶動(dòng)作用，對(duì)積極參與低效工業(yè)用地拆舊復(fù)墾、農(nóng)村居民點(diǎn)整治，形成一定面積的連片優(yōu)質(zhì)耕地、連片生態(tài)空間，并引入家庭農(nóng)場(chǎng)、重點(diǎn)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、全域旅游項(xiàng)目的，獎(jiǎng)勵(lì)相應(yīng)農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間一定比例的點(diǎn)狀供地用地規(guī)模和指標(biāo)，通過(guò)點(diǎn)狀供應(yīng)一定面積的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地實(shí)現(xiàn)在整治區(qū)域內(nèi)收回因農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間正外部性產(chǎn)生的外溢價(jià)值。同時(shí)，積極探索自然資源領(lǐng)域生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，通過(guò)碳匯項(xiàng)目開(kāi)發(fā)及交易、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等形式增加農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間長(zhǎng)遠(yuǎn)收益，提高農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間的本地化收益功能。

　　四、完善市場(chǎng)參與和投融資機(jī)制
　　目前，全域土地綜合整治項(xiàng)目存在市場(chǎng)參與不足、投融資渠道不暢的問(wèn)題，不利于全域土地綜合整治項(xiàng)目的全面開(kāi)展和深入實(shí)施。為充分挖掘農(nóng)村自然資源價(jià)值，為全域土地綜合整治的開(kāi)展提供可持續(xù)的內(nèi)生動(dòng)力，建議從以下方面加強(qiáng)多元化投入：一是暢通土地經(jīng)營(yíng)性收入和土地指標(biāo)收入途徑。允許閑置宅基地等低效集體建設(shè)用地經(jīng)整治后，在符合規(guī)劃的前提下依法作為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，通過(guò)綜合整治產(chǎn)生的建設(shè)用地指標(biāo)、補(bǔ)充耕地指標(biāo)、水田指標(biāo)，在保障村莊建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要的前提下，為節(jié)余指標(biāo)提供交易平臺(tái)，允許跨市縣交易。二是為市場(chǎng)主體參與全域土地綜合整治提供收益保障。允許將全域土地綜合整治產(chǎn)生的土地經(jīng)營(yíng)性收入和土地指標(biāo)收益，按約定作為金融和社會(huì)資本投資的收益來(lái)源。

　　五、構(gòu)建以農(nóng)民集體為實(shí)施主體的全域土地綜合整治組織模式
　　為避免全域土地綜合整治過(guò)于依賴政府財(cái)政資金投入，造成政府財(cái)政壓力過(guò)大，農(nóng)民集體在整治過(guò)程中主體地位弱化、參與度低下的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民群眾從“要我做”向“我要做”的轉(zhuǎn)變，建議：一方面，結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)村莊分類和布局安排，在縣級(jí)層面充分整合各項(xiàng)涉農(nóng)涉地資金，明確財(cái)政資金的統(tǒng)一歸攏和精準(zhǔn)投放，借助全域土地綜合整治試點(diǎn)積極申請(qǐng)和使用好各級(jí)鄉(xiāng)村振興財(cái)政資金，使得各類資金形成合力，有力推動(dòng)全域土地綜合整治項(xiàng)目實(shí)施;另一方面，在明確政府在全域土地綜合整治中主要履行提供農(nóng)村公共品職責(zé)的前提下，充分發(fā)揮農(nóng)民集體的自治組織和實(shí)施主體作用，將整治定位明確為滿足農(nóng)民自身的土地整治需求和意愿，建立縣級(jí)統(tǒng)籌、鄉(xiāng)鎮(zhèn)主導(dǎo)、村級(jí)實(shí)施、農(nóng)民主體的全域土地綜合整治模式。(作者：陳凱)