產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)執(zhí)行中存在的問(wèn)題
1、產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)的執(zhí)行率不高
產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)是各級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)審查最多的一類規(guī)劃環(huán)評(píng),但是其執(zhí)行率依然偏低。《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》規(guī)定,規(guī)劃環(huán)評(píng)審查權(quán)限與規(guī)劃審批權(quán)限一致。《中國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)審核公告目錄》(2018版)(以下簡(jiǎn)稱《目錄》中的國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū),應(yīng)該由國(guó)家層面進(jìn)行規(guī)劃環(huán)評(píng)審查。據(jù)統(tǒng)計(jì),《目錄》中共有552家國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū),其中生態(tài)環(huán)境部受理的規(guī)劃環(huán)評(píng)僅100多項(xiàng),占比不足30%,主要集中在經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū),受理的跟蹤評(píng)價(jià)不足20項(xiàng)“。截至2017年年底,長(zhǎng)三角地區(qū)納人統(tǒng)計(jì)的595個(gè)工業(yè)園區(qū)中仍有83個(gè)園區(qū)未開(kāi)展或未重新開(kāi)展規(guī)劃環(huán)評(píng)工作,55個(gè)規(guī)劃環(huán)評(píng)滿5年的園區(qū)未開(kāi)展跟蹤評(píng)價(jià)工作“。江蘇省作為規(guī)劃環(huán)評(píng)試點(diǎn)省份,規(guī)劃環(huán)評(píng)工作走在全國(guó)前列“,但截至2019年上半年,省內(nèi)國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)開(kāi)展比例仍不到一半,省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)劃執(zhí)行比例約85%,跟蹤評(píng)價(jià)完成率不到40%。
2、規(guī)劃環(huán)評(píng)對(duì)規(guī)劃的優(yōu)化調(diào)整作用發(fā)揮不充分
由于規(guī)劃環(huán)評(píng)介人晚、流于形式,規(guī)劃環(huán)評(píng)對(duì)規(guī)劃方案優(yōu)化的作用發(fā)揮不充分。從規(guī)劃環(huán)評(píng)與規(guī)劃方案的互動(dòng)成果角度來(lái)說(shuō),早期介入、全過(guò)程互動(dòng),是規(guī)劃環(huán)評(píng)發(fā)揮對(duì)規(guī)劃優(yōu)化調(diào)整作用的重要前提,然而有的產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)介人過(guò)晚,對(duì)已經(jīng)形成的規(guī)劃草案在報(bào)批前臨時(shí)組織規(guī)劃環(huán)評(píng),或是在規(guī)劃已經(jīng)批復(fù)的情況下補(bǔ)辦規(guī)劃環(huán)評(píng)手續(xù),規(guī)劃環(huán)評(píng)的優(yōu)化調(diào)整建議無(wú)法落實(shí)到規(guī)劃方案中。同時(shí),受規(guī)劃后重大建設(shè)項(xiàng)目、招商引資等因素驅(qū)動(dòng),園區(qū)規(guī)劃編制機(jī)構(gòu)未采納規(guī)劃環(huán)評(píng)的合理優(yōu)化調(diào)整建議,規(guī)劃環(huán)評(píng)流于形式,對(duì)規(guī)劃本身布局、規(guī)模、產(chǎn)業(yè)定位等起不到實(shí)質(zhì)性優(yōu)化調(diào)整效果,源頭預(yù)防的應(yīng)有作用大大削弱。
3、規(guī)劃環(huán)評(píng)的要求落實(shí)不到位
規(guī)劃環(huán)評(píng)的審查意見(jiàn)未形成剛性約束,相關(guān)要求被“選擇性“落實(shí),對(duì)園區(qū)環(huán)境管理的支撐不足。在規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中,規(guī)劃環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)結(jié)論及審查意見(jiàn)中環(huán)境保護(hù)相關(guān)要求的落實(shí)是規(guī)劃環(huán)評(píng)成果發(fā)揮成效的重要途徑,然而筆者調(diào)研的產(chǎn)業(yè)園區(qū)在開(kāi)發(fā)建設(shè)和環(huán)境管理中或多或少存在規(guī)劃環(huán)評(píng)結(jié)論及審查意見(jiàn)落實(shí)不到位的情形,主要包括:未按規(guī)劃環(huán)評(píng)要求引|進(jìn)項(xiàng)目,集中供熱、污水集中處理等環(huán)境基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)滯后,區(qū)域性哲排措施不能及時(shí)落實(shí),居民搬遷、飲用水水源地調(diào)整等要求長(zhǎng)期未落實(shí),人居矛盾和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)長(zhǎng)期存在,環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)管預(yù)警體系缺失,導(dǎo)致區(qū)域環(huán)境問(wèn)題持續(xù)存在并引發(fā)大量公眾投訴。
4、規(guī)劃環(huán)評(píng)成果質(zhì)量不過(guò)關(guān)
規(guī)劃環(huán)評(píng)成果質(zhì)量不過(guò)關(guān),制約其有效性和指導(dǎo)性。各類型產(chǎn)業(yè)園區(qū)環(huán)境污染和影響特征不同、所在區(qū)域生態(tài)環(huán)境約束不同,規(guī)劃環(huán)評(píng)編制過(guò)程中需針對(duì)區(qū)域環(huán)境特征、園區(qū)的污染特征開(kāi)展評(píng)價(jià),提出有針對(duì)性、可操作性的規(guī)劃調(diào)整建議及污染減緩措施。但調(diào)研發(fā)現(xiàn)部分園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)成果質(zhì)量不過(guò)關(guān),在空間布局合理性論證、產(chǎn)業(yè)定位和準(zhǔn)入把關(guān)、污染管控措施要求等方面存在有效性和指導(dǎo)性不足的問(wèn)題。如對(duì)內(nèi)部空間分散混亂的園區(qū),規(guī)劃環(huán)評(píng)未結(jié)合園區(qū)特征從土地節(jié)約利用、污染集中治理和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)統(tǒng)一防控角度提出針對(duì)性的空間優(yōu)化方案或管制要求;對(duì)規(guī)劃產(chǎn)業(yè)污染風(fēng)險(xiǎn)高的園區(qū),規(guī)劃環(huán)評(píng)對(duì)于產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)境合理性分析、高風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)業(yè)設(shè)置的生態(tài)環(huán)境合理性分析偏弱;對(duì)于產(chǎn)生特征污染物的園區(qū),規(guī)劃環(huán)評(píng)未能提出針對(duì)性措施要求,治理工藝不匹配導(dǎo)致產(chǎn)生后續(xù)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。
規(guī)劃環(huán)評(píng)在全鏈條管理中存在問(wèn)題的原因分析
1、園區(qū)管理機(jī)構(gòu)對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)認(rèn)識(shí)不足
我國(guó)設(shè)立的各級(jí)產(chǎn)業(yè)園區(qū)通常會(huì)組建專門(mén)的管理機(jī)構(gòu)(如管委會(huì)、開(kāi)發(fā)公司等)或者由政府部門(mén)代管,貞責(zé)園區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)和管理等事務(wù)。對(duì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶400多家園區(qū)的調(diào)查發(fā)現(xiàn),設(shè)立專門(mén)的園區(qū)管理機(jī)構(gòu)是主流,由政府部門(mén)代管的不到30家。產(chǎn)業(yè)園區(qū)的管理機(jī)構(gòu)作為園區(qū)規(guī)劃及規(guī)劃環(huán)評(píng)、開(kāi)發(fā)建設(shè)、招商引資、環(huán)境管理等的實(shí)施主體,簡(jiǎn)單地將規(guī)劃環(huán)評(píng)看作是建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)受理審批的“敲門(mén)磚“叭,沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)到規(guī)劃環(huán)評(píng)是環(huán)境宏觀決策的重要支撐,對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)重視程度不夠,開(kāi)展規(guī)劃環(huán)評(píng)的內(nèi)在動(dòng)力不足,僅以取得規(guī)劃環(huán)評(píng)審查意見(jiàn)、項(xiàng)目落地為目的,沒(méi)有將規(guī)劃環(huán)評(píng)建議真正納入規(guī)劃決策考量。在實(shí)際開(kāi)發(fā)建設(shè)和環(huán)境管理的過(guò)程中,將規(guī)劃環(huán)評(píng)成果東之高閣,沒(méi)有把規(guī)劃環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)和審查意見(jiàn)的要求作為環(huán)境管理的重要依據(jù),導(dǎo)致規(guī)劃環(huán)評(píng)結(jié)論及審查意見(jiàn)落實(shí)不到位,造成布局性矛盾突出、環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施不滿足需求、環(huán)境監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范能力不足等問(wèn)題。
2、產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃不屬于法定規(guī)劃體系
產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃不在我國(guó)現(xiàn)行的法定規(guī)劃體系里,沒(méi)有法定的規(guī)劃審批部門(mén)。調(diào)研的園區(qū)中,部分園區(qū)雖開(kāi)展了規(guī)劃環(huán)評(píng),但規(guī)劃并沒(méi)有獲得相關(guān)部門(mén)批復(fù),園區(qū)實(shí)際開(kāi)發(fā)建設(shè)也未按規(guī)劃進(jìn)行,相應(yīng)規(guī)劃環(huán)評(píng)的執(zhí)行效力也受到影響;部分園區(qū)規(guī)劃蝕獲得相關(guān)部門(mén)批復(fù),但在規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中,土地開(kāi)發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等往往受制于城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等上位規(guī)劃,與規(guī)劃環(huán)評(píng)要求及園區(qū)實(shí)際發(fā)展需求不匹配。同時(shí),由于產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃不屬于法定規(guī)劃體系,各地在實(shí)際執(zhí)行中對(duì)規(guī)劃對(duì)象、范圍、內(nèi)容、深度等均沒(méi)有統(tǒng)一尺度。園區(qū)層面沒(méi)有整體規(guī)劃,只顧眼前,缺乏統(tǒng)籌和長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮,邊規(guī)劃邊變化、面積越變?cè)酱?“規(guī)劃跟著項(xiàng)目走“、頻繁修編等情形不在少數(shù),導(dǎo)致規(guī)劃環(huán)評(píng)難以從整體上判斷園區(qū)長(zhǎng)遠(yuǎn)的環(huán)境影響和風(fēng)險(xiǎn),規(guī)劃環(huán)評(píng)源頭預(yù)防作用發(fā)揮有限。
3、與“三線一單“、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)尚未很好冶接
“十三五“以來(lái),以“三線一單“為空間管控基礎(chǔ),以規(guī)劃環(huán)評(píng)和建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)為環(huán)境準(zhǔn)人把關(guān)的全鏈條環(huán)境準(zhǔn)入體系逐步構(gòu)建。一方面,在規(guī)劃環(huán)評(píng)與“三線一單“銜接上,2016年開(kāi)展產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)清單式管理試點(diǎn),2019年新修訂的《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則總綱》中也增加了規(guī)劃環(huán)評(píng)與“三線一單“工作的銜接,但現(xiàn)階段規(guī)劃環(huán)評(píng)與“三線一單“的具體銜接方法仍處于探素階段,隨著“三線一單“制度的推進(jìn),產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)如何與“三線一單“銜接蟬待進(jìn)一步明確。另一方面,在規(guī)劃環(huán)評(píng)與建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)的銜接上,雖已出臺(tái)相關(guān)聯(lián)動(dòng)指導(dǎo)意見(jiàn),明確規(guī)劃環(huán)評(píng)作為建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批的重要依據(jù),但園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)是基于環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的承載力分析,確定的是園區(qū)范圍內(nèi)的污染物排放總量控制上限,而具體建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)及后續(xù)排污許可分配給企業(yè)的排放量并未銜接園區(qū)層面污染物排放總量,園區(qū)污染物排放量與環(huán)境質(zhì)量之間未建立起有機(jī)聯(lián)系。
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