一、背景及緣由
隨著大型公共衛(wèi)生事件和自然災(zāi)害給城市造成日益復(fù)雜嚴(yán)重的威脅，現(xiàn)有的城市基礎(chǔ)設(shè)施和防災(zāi)設(shè)施有時(shí)無(wú)法滿足突如其來(lái)的巨大應(yīng)急需求，建設(shè)功能完善、靈活高效的“平急兩用”設(shè)施成為保障城市災(zāi)后功能正常運(yùn)轉(zhuǎn)，提升應(yīng)急水平的重要舉措。
2021年，平急兩用基礎(chǔ)設(shè)施在國(guó)家政策研究層面被正式提出。2023年7月國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過《關(guān)于積極穩(wěn)步推進(jìn)超大特大城市“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意見》，之后相關(guān)政策相繼發(fā)布。“平急兩用”設(shè)施建設(shè)作為一種靈活性和多功能性的解決方案被逐漸重視。
二、國(guó)務(wù)院對(duì)“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施
建設(shè)總體要求
在超大特大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，是黨中央從深入總結(jié)新冠疫情三年防控經(jīng)驗(yàn)、更好統(tǒng)籌發(fā)展和安全的戰(zhàn)略高度作出的一項(xiàng)重大決策部署。國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于積極穩(wěn)步推進(jìn)超大特大城市“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)〔2023〕24號(hào)）明確了超大特大城市“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的總體要求、建設(shè)任務(wù)和建設(shè)規(guī)范、組織實(shí)施保障等方面內(nèi)容。
2.1 建設(shè)總體要求
積極穩(wěn)步推進(jìn)超大特大城市“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進(jìn)一步完善醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，補(bǔ)齊隔離房源、應(yīng)急物資轉(zhuǎn)運(yùn)設(shè)施等短板，降低重大疫情和突發(fā)公共事件對(duì)中心城區(qū)的潛在影響，提高超大特大城市高質(zhì)量發(fā)展的安全韌性。
2.2建設(shè)任務(wù)及規(guī)范
根據(jù)超大特大城市對(duì)疫情防控隔離設(shè)施、防災(zāi)減災(zāi)安置設(shè)施的需要，在轄區(qū)內(nèi)的山區(qū)縣（區(qū)），打進(jìn)一批具有隔離功能的旅游居住設(shè)施，升級(jí)一批醫(yī)療應(yīng)急服務(wù)點(diǎn)，新建或改擴(kuò)建一批城郊大倉(cāng)基地等。構(gòu)建集隔離、應(yīng)急醫(yī)療和物資保障于一體、有機(jī)銜接的整體解決方案，提升城市應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件能力。
（1）打造一批具有隔離功能的旅游居住設(shè)施。盤活利用率不高的集中連片住宅等存量資源、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、有條件的旅游景區(qū)高速沿線服務(wù)區(qū)周邊等空間資源，嵌入應(yīng)急隔離等功能要求。
（2）升級(jí)一批醫(yī)療應(yīng)急服務(wù)點(diǎn)。統(tǒng)籌疾病預(yù)防、院前急救、應(yīng)急救治等醫(yī)療服務(wù)功能，補(bǔ)齊平急轉(zhuǎn)換醫(yī)療服務(wù)短板。
（3）新建或改擴(kuò)建一批城郊大倉(cāng)基地。“平時(shí)”服務(wù)城市生活物資中轉(zhuǎn)分撥，“急時(shí)”可快速改造為應(yīng)急物資和生活物資中轉(zhuǎn)調(diào)動(dòng)站、接駁點(diǎn)或分撥場(chǎng)地，并同步完善集疏運(yùn)交通網(wǎng)絡(luò)。
（4）完善市政、旅游等配套條件。完善綜合防災(zāi)、市政基礎(chǔ)設(shè)施等支撐體系，包括應(yīng)急通道、應(yīng)急避難場(chǎng)所等綜合防災(zāi)設(shè)施以及通信設(shè)施、垃圾處理和污水處理等市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)內(nèi)容。
2.3 建設(shè)目標(biāo)
到2025年，超大特大城市“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)積極穩(wěn)步推進(jìn)，一批具有隔離功能的旅游居住設(shè)施加快布局，一批具備快速中轉(zhuǎn)能力的城郊大型倉(cāng)儲(chǔ)基地布局建設(shè)，配套醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)設(shè)施逐步完善，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、資金、用地等政策保障體系基本成形。
到2027年，超大特大城市隔離、應(yīng)急醫(yī)療和物資保障體系更加健全，統(tǒng)籌重大突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)和中心城區(qū)功能運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)更加堅(jiān)實(shí)。
三、“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施韌性建設(shè)
與國(guó)土空間規(guī)劃融合
按照國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于積極穩(wěn)步推進(jìn)超大特大城市“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)〔2023〕24號(hào)）、《自然資源部辦公廳關(guān)于統(tǒng)籌做好“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施國(guó)土空間規(guī)劃和用地保障工作的通知》（自然資辦函〔2023〕1592號(hào)）以及全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃工作會(huì)議上關(guān)于“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃要求，自然資源部辦公廳編制印發(fā)了《平急功能復(fù)合的韌性城市規(guī)劃與土地政策指引》（自然資辦發(fā)〔2024〕19）號(hào)文件。
該指引將城鄉(xiāng)作為一個(gè)生命共同體進(jìn)行治理，把空間作為資產(chǎn)進(jìn)行運(yùn)作，平時(shí)服務(wù)生產(chǎn)生活、注重資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)，急時(shí)轉(zhuǎn)換功能、抵御風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)化城鄉(xiāng)整體安全韌性，構(gòu)建城鄉(xiāng)空間安全新格局。充分發(fā)揮國(guó)土空間規(guī)劃引領(lǐng)作用，推進(jìn)治理大城市病和城鄉(xiāng)融合發(fā)展，一體化構(gòu)建宜居、韌性、智慧等城市功能，滿足經(jīng)濟(jì)、生活、生態(tài)、安全四個(gè)需要。
3.1 開展體檢評(píng)估，梳理應(yīng)急空間需求
依托國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)及相關(guān)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，重點(diǎn)識(shí)別新時(shí)期城市面臨的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生、社會(huì)安全等風(fēng)險(xiǎn)特征，運(yùn)用大數(shù)據(jù)、人工智能等新技術(shù)新方法，多維度綜合評(píng)估城市安全韌性水平，找出城市空間布局和基礎(chǔ)設(shè)施配置問題和短板。
結(jié)合自身城市的地域特征、突發(fā)事件的影響程度合理確定“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)需求，充分利用相關(guān)設(shè)施，合理規(guī)劃利用既有大型公共建筑，在規(guī)劃中預(yù)留必要的留白用地。
3.2 開展應(yīng)用場(chǎng)景分析，盤活潛在資源
基于韌性評(píng)估、應(yīng)用場(chǎng)景分析、資源資產(chǎn)調(diào)查，從醫(yī)療救治隔離、避難安置、疏散救援、物資供應(yīng)等應(yīng)急保障功能出發(fā)，全方位梳理具備“平疫”“平災(zāi)”“平賽”“平假”“平戰(zhàn)”等改造或建設(shè)條件的各類型“平急兩用”應(yīng)用場(chǎng)景。
梳理社區(qū)服務(wù)設(shè)施、公共管理與公共服務(wù)設(shè)施、商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施、綠地與開敞空間等符合轉(zhuǎn)換條件的存量空間、潛在資源，明晰平急功能復(fù)合的主要載體，最大限度的利用和盤活存量資源。
3.3 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施布局
構(gòu)建總體布局，結(jié)合城鄉(xiāng)生活圈規(guī)劃構(gòu)建城市健康安全單元和安全基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，明確適應(yīng)不同災(zāi)種、城鄉(xiāng)一體、分級(jí)響應(yīng)的“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施的空間布局方案。劃定平急功能復(fù)合區(qū)，明確“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施配置類型、規(guī)模等布局要求。構(gòu)建應(yīng)急救援疏散運(yùn)輸通道網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)應(yīng)急醫(yī)療、物資保障、旅居隔離等“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施節(jié)點(diǎn)的規(guī)劃安排。
3.4 將平急功能復(fù)合要求納入國(guó)土空間規(guī)劃體系
城市國(guó)土空間規(guī)劃的編制實(shí)施應(yīng)根據(jù)城市發(fā)展目標(biāo)、階段特征和安全韌性需要，完善平急功能復(fù)合的韌性城市規(guī)劃內(nèi)容和管理要求。應(yīng)深化完善國(guó)土空間總體規(guī)劃相關(guān)內(nèi)容，對(duì)于總體規(guī)劃已完成編制但未明確“平急兩用”工作的城市，應(yīng)在國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃及近期建設(shè)規(guī)劃中做出安排。
（1）總體規(guī)劃層面做好空間統(tǒng)籌。全域統(tǒng)籌，構(gòu)建城鄉(xiāng)安全格局。明確平急功能復(fù)合的規(guī)劃目標(biāo)、原則、工作重點(diǎn)。統(tǒng)籌推進(jìn)近期建設(shè)規(guī)劃編制，有序保障用地需求。
（2）詳細(xì)規(guī)劃中明確相關(guān)用地的管控和引導(dǎo)要求。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的詳細(xì)規(guī)劃，包括單元和實(shí)施兩個(gè)層面。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的村莊規(guī)劃及其他類型詳細(xì)規(guī)劃，充分利用鄉(xiāng)村閑置的公共服務(wù)設(shè)施、宅基地、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，布局“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施，明確用地管控、功能轉(zhuǎn)換等要求。
（3）專項(xiàng)規(guī)劃中細(xì)化應(yīng)用場(chǎng)景配置要求和設(shè)施布局。深化落實(shí)總體規(guī)劃工作重點(diǎn)和布局要求，銜接近期建設(shè)規(guī)劃，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施空間布局，明確不同平急功能復(fù)合應(yīng)用場(chǎng)景的配置要求。
3.5 總體目標(biāo)
充分發(fā)揮國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)韌性城市建設(shè)的戰(zhàn)略引領(lǐng)和剛性約束作用，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)、生活、生態(tài)、安全等高質(zhì)量發(fā)展需求，統(tǒng)籌規(guī)劃和土地政策資源，系統(tǒng)推進(jìn)大城市病治理和城鄉(xiāng)融合發(fā)展，加快完善“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施，打造宜居、韌性、智慧城市。
四、“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施
納入“三大工程”建設(shè)要點(diǎn)
為深入貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于積極穩(wěn)步推進(jìn)超大特大城市“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)〔2023〕24號(hào)）要求，依據(jù)國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)和《城市綜合防災(zāi)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》（GB/T51327-2018）、《城市防疫專項(xiàng)規(guī)劃編制導(dǎo)則》（T/UPSC0005-2021）、《城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生應(yīng)急空問規(guī)劃規(guī)范》（TD/T1074-2023）、《物流園區(qū)分類與規(guī)劃基本要求》（GB/T21334-2017）等標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳編制了《“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)專項(xiàng)規(guī)劃編制技術(shù)指南（試行）》。
該指南落實(shí)城市戰(zhàn)略定位和城市應(yīng)急防災(zāi)目標(biāo)，銜接國(guó)土空間規(guī)劃和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃，保護(hù)耕地、保護(hù)生態(tài)環(huán)境，確定合適的規(guī)模、合理的功能。發(fā)揮“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施綜合使用效能，在新建、擴(kuò)建或改造時(shí)嵌入“急時(shí)”隔離等功能，提升城市應(yīng)急防災(zāi)能力冗余。“平時(shí)”功能以服務(wù)民眾、激發(fā)市場(chǎng)活力為出發(fā)點(diǎn)，鼓勵(lì)產(chǎn)權(quán)主體和社會(huì)力量積極參與，促進(jìn)專項(xiàng)規(guī)劃實(shí)施。
4.1 開展設(shè)施需求評(píng)估和選址安全評(píng)估
超大特大城市應(yīng)結(jié)合城市體檢、綜合防災(zāi)和防疫專項(xiàng)規(guī)劃等，開展“雙評(píng)估”。開展設(shè)施需求評(píng)估，保障“平急”需求綜合匹配，將“急時(shí)”需求規(guī)模與“平時(shí)”需求匹配，統(tǒng)籌做好“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)模測(cè)算，作為項(xiàng)目實(shí)施和選址依據(jù)，防止資源浪費(fèi)。進(jìn)行“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施選址防災(zāi)安全評(píng)估，匯總既有相關(guān)成果，分析城市災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，保障設(shè)施選址安全。
4.2 構(gòu)建“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施體系
各城市可從旅游居住設(shè)施、醫(yī)療應(yīng)急服務(wù)點(diǎn)、城郊大型倉(cāng)儲(chǔ)基地、市政和旅游配套基礎(chǔ)設(shè)施等4類項(xiàng)目分類，因地制宜構(gòu)建符合自身需求和能力的設(shè)施體系，按需調(diào)整或增加設(shè)施類型，合理規(guī)劃布局，完善功能配置，實(shí)現(xiàn)城市更高質(zhì)量、更可持續(xù)、更為安全發(fā)展。
4.3 制定“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃方案
“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施總體布局規(guī)劃。設(shè)施布局空間相對(duì)獨(dú)立，應(yīng)與周邊現(xiàn)狀居住用地適度隔離，并具備較好的周邊環(huán)境與衛(wèi)生條件，以增加社會(huì)接受度。配套基本完善，兼顧“平時(shí)”功能，重視選址安全，應(yīng)考慮“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施自身的安全，選擇布局在風(fēng)險(xiǎn)危害程度較低的位置。
（1）制定“平急兩用”旅游居住設(shè)施規(guī)劃方案。盤活利用率不高的集中連片住宅等存量資源、有條件的旅游景區(qū)高速沿線服務(wù)區(qū)周邊等空間資源，建設(shè)儲(chǔ)備一批“平急兩用”旅游居住設(shè)施。
（2）制定“平急兩用”醫(yī)療應(yīng)急服務(wù)點(diǎn)規(guī)劃方案。通過現(xiàn)有醫(yī)療資源，優(yōu)化儲(chǔ)備一批醫(yī)療應(yīng)急服務(wù)點(diǎn)，“平時(shí)”滿足周邊居民日常診療服務(wù)需求，“急時(shí)”轉(zhuǎn)為定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)。
（3）制定“平急兩用”城郊大型倉(cāng)儲(chǔ)基地規(guī)劃方案。應(yīng)布局于交通便利的地方方便接收和分發(fā)貨物。“平時(shí)”服務(wù)城市生活物資中轉(zhuǎn)分撥，“急時(shí)”可快速改造為應(yīng)急物資和生活物資中轉(zhuǎn)調(diào)動(dòng)站、接駁點(diǎn)或分撥場(chǎng)地。
（4）制定“平急兩用”配套基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃方案。加強(qiáng)“平急兩用”旅游居住設(shè)施和周邊旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)“平急兩用”道路設(shè)施、通信設(shè)施、污水處理設(shè)施、生活垃圾和醫(yī)療廢物處置設(shè)施等市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
4.4 加強(qiáng)“平急兩用”設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃實(shí)施保障
各城市人民政府應(yīng)因地制宜建立規(guī)劃實(shí)施機(jī)制，加強(qiáng)組織實(shí)施，指導(dǎo)各實(shí)施主體制定項(xiàng)目實(shí)施方案，加強(qiáng)不同項(xiàng)目間各類資源的共建共享。
按照與應(yīng)急需求相適應(yīng)、與政府財(cái)力相匹配的原則，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，建立資金保障機(jī)制。
提高人民群眾對(duì)“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施重要性的認(rèn)識(shí)，鼓勵(lì)人民群眾積極參與、監(jiān)督設(shè)施的建設(shè)、運(yùn)行和維護(hù)。
采取規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、轉(zhuǎn)換全生命周期管理方式，以管理信息系統(tǒng)和項(xiàng)目清單政策要求為基礎(chǔ)，規(guī)劃形成設(shè)施分布一張圖和啟用次序一張表，將專項(xiàng)規(guī)劃傳導(dǎo)到項(xiàng)目實(shí)施方案。
4.5 規(guī)劃目標(biāo)
到2025年，超大特大城市“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)積極穩(wěn)步推進(jìn)，一批具有隔離功能的旅游居住設(shè)施加快布局，一批具備快速中轉(zhuǎn)能力的城郊大型倉(cāng)儲(chǔ)基地布局建設(shè)，配套醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)設(shè)施逐步完善，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、資金、用地等政策保障體系基本成形。
到2027年，超大特大城市隔離、應(yīng)急醫(yī)療和物資保障體系更加健全，統(tǒng)籌重大突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)和中心城區(qū)功能運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)更加堅(jiān)實(shí)。“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)、管理、轉(zhuǎn)換機(jī)制全面形成。
