習近平總書記指出, “一個國家選擇什么樣的治理體系, 是由這個國家的歷史傳承、文化傳統、經濟社會發展水平決定的, 是由這個國家的人民決定的”。只有在歷史變遷維度下, 在“規模—聯結”框架下, 才能深度考量自治單元與自治有效之間的關系。
(一) 傳統時期:自然村落單元與自治有效
在“皇權不下縣”的傳統時期, 家戶是國家治理的根基, 由一定數量的家戶組成的村落是國家治理的基本單位。村落構成國家治理的基本單位, 是指國家統治以村落為基本單位, 以保甲制度為主要內容的國家制度建立在村落一級, 主要為國家統治服務, 如收稅、征兵。因而, 中國社會的基石是農村。但是, 皇權國家對村落社會“統而不治”, 村落主要依靠自我治理, 即“縣下皆自治”。村落是自然形成的一個社會單位, 俗稱自然村, 是鄉村社區生活的基本單元, 由若干個家庭在長期生產生活中逐漸聯結而成。村落規模有大有小, 生產、居住有所差異, 但均是若干數量家戶的聚集點, 也是一個治理單位。韋伯認為, 中國的村落“是一個沒有朝廷官員的自治居民點”[16]。因為“國家上層的法律對于村落社會而言, 始終是高高地超越農村日常生活水平的、表面上的東西”[17]。徐勇也認為, 傳統時期的自然村落就是一個自治單位。在形態上, 村落自治的單元是自然村落、聚落、院落、壩、崗、灣、沖或屯等, 自治的主體是自然村落內生出來的權威人士 (如紳士) 。
從自治單元看, 傳統時期, 自然村落是一個由較少數量的家戶組成的一個居住區, 甚至一個村落就是一個單姓宗族的集聚點。自然村落單元的地域面積較小、人口數量不多、人口密度不大, 以村落為自治單元的單元規模較小。如成都平原的村落, 每村一戶至七八戶不等, 少有十戶以上者。村內住宅密集, 組織緊密, 形成散居中的小聚居[18]。華北平原的村落規模雖大, 但也只有百戶左右, 多以團聚狀為主[19]。可見, 自然村落的規模都不算太大。另外, 在流動性不高的傳統時期, 自然村落范圍內居住的家戶之間彼此熟悉, 聯系緊密, 是一個高度的熟人社會。在自然村落單元下, 規模小、聯結緊密, 人們在長期的生活和生產中形成了一套彼此認可的慣習和禮俗, 自治憑借禮俗來調整公共生活中發生的沖突, 維護家族或鄉村共同體內部的秩序。因此, 傳統時期以自然村落為自治單元, 形成了有效性較高的村落自治。
(二) 人民公社時期:生產小隊單元與自治有效
1949年之后, 經過土地改革等一系列的社會主義運動, 國家政權按照國家邏輯對鄉村社會進行了整合, 通過政黨下鄉、行政下鄉等把國家權力觸角延伸到鄉村社會的每一個角落。1953年中共中央通過了《關于發展農業生產合作社的決議》, 大力推進初級合作社。初級合作社單元基本與自然村落吻合。1955年開始將初級社合并為高級社, 高級社或是較大規模的自然村, 或是幾個小自然村合并而來。1958年, 根據《中共中央關于在農村建立人民公社的問題的決議》, 在全國全面實施人民公社制度。人民公社“一般以一鄉為一社, 兩千戶左右為適”, 并實行“政社合一”的管理體制。1960年, 中共中央發出了《關于農村人民公社當前政策問題的緊急指示信》, 要求縮小治理的基本單位, 全面實施“三級所有、隊為基礎”的人民公社制度。自此, “人民公社—生產大隊—生產小隊”三級治理單元架構的農村治理體系形成并穩定下來。其中, “‘隊為基礎’指的是生產小隊, 而不是生產大隊”[20]。因此, 生產小隊是最基本的治理單元, 是基本的生產經營單位、核算單位、分配單位。對此, 毛澤東特別強調, “要承認三級所有, 重點在生產隊所有制, ‘有人斯有土, 有土斯有財’, 人、土、財都在生產隊”[21]。生產小隊是核算的基本單元、自治的基本單元, 而家庭為生活、消費單元。
由此可見, 在農村治理上, 生產小隊是最基本的自治單元, 生產、生活消費、基礎設施以及糾紛調解等均在生產小隊單元上進行。經過調整后的“三級管理體制”下, 生產小隊基本與傳統時期的自然村落吻合, 或是原來的自然村落, 或自然聚落, 或是比自然村落稍大一點。生產小隊的家戶數量相對較少、人口密度不大、地域面積也不大, 所以生產小隊的單元規模較小;同時, 在集體化時期, 人口流動性較小, 生產小隊里的所有家戶共同參加勞動生產, 彼此熟悉, 生產小隊仍然是一個熟人社會, 成員之間的聯系比較緊密, 不僅有共同的生產聯系, 還有生活和社會交往的聯系, 更有共同的政治活動的聯系, 故而生產小隊單元的聯結性較高。此一時期, 各種農業政策依托生產小隊“進村入戶”, 各項公共服務、矛盾糾紛等也均在生產小隊這一級單元得以治理。總之, 公社時期的生產小隊單元規模較小, 聯結性高, 自治有效性也較高。
(三) 改革開放之后:以行政村為單元的自治有效性逐漸不足
1978年, 各地開始探索“包干到戶、包產到戶”, 并很快得到了國家的認可;1983年頒布《關于實行政社分開建立鄉政府的通知》, 正式宣告了人民公社制度的終結。人民公社的解體帶來了鄉村社會秩序的短暫真空, 但很快就被村民委員會替代。1987年, 全國人大常委會通過《村民委員會組織法》, 開始施行以村民委員會為自治組織的村民自治制度, 規定“村民委員會一般設在自然村。幾個自然村可以聯合設立村民委員會, 大的自然村可以設立幾個村民委員會”。與傳統的村落自治不同, 村民自治是國家權力建構起來的制度, 以規范性的制度規則為基礎, 村民委員會下設村民小組, 形成了“行政村—村民小組”二級單元的自治體系。此一時期的村委會、村民小組基本還是由人民公社時期的生產大隊、生產小隊轉化而來, 村民小組也基本上是一個自然村落或聚落。村民自治起步時期, 以行政村為治理單元開展治理, 但更多具體性的事務, 如水利、糾紛調解等依然在村民小組一級解決。以行政村為基本單元開展自治, 在一定程度上填補了公社體制被取消之后的“秩序真空”, 帶來了農村有效的治理。
但是, 隨著農村產權制度改革, 村委會 (行政村) 成為集體土地所有權主體, 也開始承擔更多的行政事務。村委會下轄若干個村民小組, 加之規模較大、聯結疏松, 帶來自治的動力不足。21世紀初, 國家開始實施“合村并組”, 鄰近的幾個行政村合并, 鄰近的幾個村民小組合并。在有的地方, 甚至原來的一個行政村成為一個村民小組。行政村的規模進一步擴大, 村民小組的規模也進一步擴大。從村民自治實行初期, 到“合村并組”, 農村治理單元一直是“行政村”, 但“行政村”單元在規模上逐漸擴大, 單元聯結度也隨之逐漸降低。“合村并組使得合并后的幾個村干部要面對散居于數十平方公里的數個村民小組的數百家農戶”, 承擔的上級行政事務是之前的數倍, 使得村干部疲于完成各種任務, 而無力于自治事務, 沒有精力關心村級公共事務, 也無心引導和激勵村民參與公共事務, 自我治理空轉而不落地。合村并組強化了行政村作為村級治理單元的集權化、行政化, 而不是自治化。
根據華中師范大學中國農村研究院“百村觀察”數據, 每個行政村的平均面積為8.13平方公里, 每個村平均擁有2278人, 在這樣的組織規模下, 知道村干部住址的比例不到30%, 村民之間的熟知度不足15%。“合村并組”之后, 行政村單元的家戶數量擴大、人口密度變大、地域面積增大, 導致行政村的規模太大。行政村的規模過大, 社會流動大、開放性高, 村民之間的熟知度太低、聯結疏松, 有的村民甚至都不知道自己所在的村民小組有哪幾戶。行政村單元成為一個“半熟人社會”, 村民之間的社會聯結度較低, 村民參與成本高, 甚至漠視選舉和村莊公共事務, 導致自治難以有效運轉。自治是一種高級的民主形式, 對社會土壤的要求極高。“合村并組”之后的“大行政村”單元, 帶有很強的外部建構性, 超脫于自治所賴以運轉的社會土壤, 建構性的自治單元懸浮于自然單元之上, 自治難以落地, 導致治理效率、治理效力和治理效能均降低。恰如徐勇所說:“行政村規模擴大, 導致直接參與性的自治更難。”[24]對此, 有學者甚至大呼“自治已死”。可以說, 村民自治建制時期, 伴隨著行政村單元規模的逐漸擴大, 自治的有效性逐漸降低。
