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國土空間規劃背景下怎么做好農村產業發展的規劃？

來源:中機院時間:2020-12-29 點擊:3482

中機院www.tomorrow-never-dies.com從國土空間規劃的特征分析入手，探索闡明了國土空間規劃對農村產業發展提出了摸清本底條件、保護與發展并重、剛性與彈性兼具的要求，從而指出新時期農村產業規劃從基礎分析-目標確定-策略制定-產業引導的四步走路徑。

　　產業興旺是鄉村振興的首要任務，也是留住村民、吸引各類發展要素聚集必不可少的因素，是村莊持續發展的內生動力。進入國土空間規劃時代，村莊產業發展面臨著生態文明建設、高質量發展和現代化治理等新要求，為此，村莊規劃需在產業基礎分析、產業發展目標確定、產業發展策略制定、產業發展引導幾個環節做出有效應對。

　　鄉村振興戰略的實施，將我國農業農村發展帶入新的歷史階段，“產業興旺”的總要求更是將農村產業發展提上新的高度，并為其指明發展方向。2018年，部門機構改革、國土空間規劃體系建立又對村莊發展提出新的規劃要求——村莊發展應堅持先規劃后建設，堅持節約優先、保護優先，實現綠色發展和高質量發展?；诖?，農村產業發展迎來新的局面，探索適應時代要求的農村產業規劃新路徑，可以更好地實現村莊產業興旺的目標。

　　1、國土空間規劃特征
　　1.1 國土空間規劃是促進生態文明建設的規劃

　　自工業文明時代以來，我國環境污染愈發嚴重、生態系統逐步退化、資源保有量進一步減少，已無法滿足當前人民日益增長的美好生活需要。因此，十八大以來，黨中央將生態文明建設納入中國特色社會主義事業的總體框架，要求規劃應關注城市與鄉村的多元價值屬性，包括生態、產業、文化、風貌等。新時代的國土空間規劃不能單純“以物為本”或“以地為本”，抑或單純“以生態為本”，而要“以人與自然和諧為本”，協調好開發與保護的關系，為生態文明建設提供空間保障。

　　1.2 國土空間規劃是引領高質量發展的規劃

　　不平衡、不充分的空間供給無法滿足人民對美好生活的向往是國情之一。國土空間規劃是實現高質量發展的重要手段，因此以生態文明為導向的國土空間規劃并非只關注國土空間的“自然資源”價值，還需注重其“人文社會”價值等多元價值屬性，高度重視空間規劃“剛性管控”作用的同時，還需謀劃空間規劃的“發展引領”作用。為引領高質量發展，國土空間規劃要進一步推動形成生態空間優質優美、生產空間集約高效、生活空間健康宜居的“三生”空間格局。

　　1.3 國土空間規劃是國家治理體系現代化的重要組成部分

　　“國家治理體系和治理能力現代化”是全面深化改革的一大目標，而建立國土空間規劃體系是實現這一目標的必然要求，對實現高水平的空間治理至關重要。為此，國土空間規劃需注重能用、管用、好用。能用，即要明晰各級政府部門事權，明確各級各類規劃編管的重點，確保其與當級政府事權相對應，保證國家戰略能夠層層傳導落實下去;管用，指規劃編制要因地制宜，充分考慮地方特色，不沿用老思路、不套用新模板;好用，是指國土空間規劃要在控制成本的基礎上有效運行，提高治理效率。

　　2、國土空間規劃對農村產業規劃的要求
　　首先，要把握村莊資源環境稟賦，摸清本底條件。在生態文明建設導向下，村莊規劃編制由聚焦土地向聚焦空間資源轉變，而村域范圍內資源要素種類繁多、關系緊密，為充分利用既有資源，在不破壞的前提下促進村莊產業發展，就必須全面把握村莊現狀資源環境情況，摸清摸透現狀本底條件，為后續產業布局與規劃打好基礎。具體可采取以下方式理清村莊資源本底：一是結合第三次全國國土調查成果，對村莊全域土地進行詳實的比對核實，摸清“山水林田湖草”等重要資源的分布與數量規模及其開發保護利用狀況;二是根據“市縣雙評價”成果，識別村莊全域的資源環境承載能力和關鍵限制因素，對村莊資源環境、空間開發特征以及國土空間開發潛力做出分析評估。

　　其次，要立足村莊全域空間，結合其他要素統籌考慮產業發展，保護與發展并重。國土空間規劃作為“多規合一”的規劃，要求各級各類規劃堅持全域統籌，統一管控所有要素。村莊規劃作為國土空間規劃體系中的詳細規劃，也要貫徹村莊全域國土空間整體管控的要求，全盤統籌村莊生產、生活、生態空間。因此，村莊產業規劃并非單純局限于產業空間這一區域，而要結合村莊其他空間、其他要素，統籌考慮。具體可從以下三方面入手：第一，要充分落實上位規劃要求，明晰上位規劃對區域產業布局、職能分工的安排，明確本村所處的產業功能區，據此找準未來產業發展的方向;第二，要優化調整村莊產業空間布局，在秉持自然生態不破壞、耕地保有量不減少質量不降低、建設用地規模不過度增加的原則下，優化調整產業用地的布局和規模，為產業發展提供必要空間;第三，要制定細化、具體的產業用地管制規則，包括準入規則、用途管制、負面清單、開發強度等，并采取有效措施確保村民堅守、互相監管。

　　最后，產業的布局與引導應兼具剛性與彈性。一方面，村莊產業發展不僅涉及村集體和村民個人的利益，還關系到國家和地方的整體利益。因此，產業規劃需采取一定的剛性管控手段，以確保規劃的權威性與公平公正。例如，對于村內永久基本農田、歷史文化遺產等，就需采取剛性的指標和邊界加以控制，確保產業發展不會對其造成損害。另一方面，村莊產業規劃在剛性要求得以落實基礎上，還需加以彈性考量，即根據不同村莊獨特的自然資源、人文風俗、發展條件、村民需求等，引導特色化、本土化產業發展[2]。

　　3、國土空間規劃背景下農村產業發展的規劃路徑
　　3.1 挖掘分析農村產業基礎

　　村莊產業基礎分析是進行產業規劃前的必要工作，其主要基于“三調”成果、現狀調研數據、雙評價結果以及上位規劃要求來進行。首先，需根據上位規劃的產業發展相關要求，明晰村莊所處的時空格局——對村莊區位條件、城鄉要素供給等方面的空域認知以及村莊所處區域的經濟發展水平、市場需求等時域認知。具體來說，空域認知需清楚認識村莊與周邊城鎮、鄉村的空間距離以及各自的發展狀況，以此判斷所處的經濟環境，進而深入探知村莊與周邊城鄉居民點之間在資源要素、生產生活服務等方面的要素供給關系;時域認知則需要了解地區居民收入水平、消費結構等數據，分析市場需求度。據此剖析村莊在不同層面所承擔的產業分工和發展依托，為判斷村莊產業發展趨勢、挖掘村莊產業發展潛力、選擇主導產業提供區域支撐。

　　其次，需要綜合“三調”和現狀調研成果，分析總結村莊全域范圍內現有的各類資源要素種類、規模和分布，包括“山水林田湖草”等自然資源和“特色文化、特色民俗、特色風貌”等人文資源，并進行一定的梳理，為下面產業類型、產業規模、產業分布、產業運營等打好基礎。同時，輔以“雙評價”分析，明晰村莊產業發展潛力、規避相關風險，確保產業規劃的可行性。

　　最后，村民意見的收集也不可忽視，在調研過程中需開展必要的產業專題問卷和訪談，重點關注村民所傾向的產業類型、運作模式等內容，廣納民意，為后續產業發展目標和策略的確定提供一定參考。

　　3.2 確定農村產業發展目標

　　村莊產業發展目標的確定應綜合上述三個方面的產業基礎分析，大體可以概括為以下4點：

　　一是提升村莊“造血”功能，積極整合利用村內各類資源，因地制宜地引導產業發展，依托自身優勢帶動產業的良性循環發展，進而實現村莊產業可持續發展;

　　二是增加農民與村集體收入，通過加強現代農業建設，促進村莊產業融合互動，創造更多就業機會，創新更多增收渠道，從根本上帶動村民提升生活質量;

　　三是提高農業綜合生產力水平，通過積極融入區域產業分工，加快農業生產方式轉型，促進產業結構調整，并依托既有產業基礎大力發展特色產業，同時不忘推進生態農業、品牌農業的建設，以多元手段促進農業綜合生產力不斷上升;四是要弘揚村莊傳統文化，保護并傳承發揚村莊物質和非物質文化遺產，在確保其不被破壞的前提下，考慮與村莊產業相結合，以活化利用的方式促使其重獲新生。

　　3.3 制定農村產業發展策略

　　村莊產業發展策略需從村莊現實基礎和發展目標出發，結合國土空間規劃提出的有關要求而定。首先，產業規劃應統籌村莊資源本底條件和國土空間規劃的剛性管控要求，夯實傳統農業基礎。第一步，要落實好上位規劃劃定的永久基本農田保護紅線，統籌安排農林牧副漁等農業發展空間，確保農業生產的基礎條件扎實穩固;第二步，要依據現有農業資源，統籌考慮各類農業建設的可行性與綜合效益，采取有效的措施引導農業生產向規?；?、品牌化、高效化、生態化轉變。

　　其次，要貫徹國土空間規劃“全域覆蓋、全要素統籌”的理念，將自然生態、文化、風貌等要素納入村莊產業規劃的考慮之中，推動產業融合發展。規劃需將產業發展與當地獨特的自然景觀、文化風貌、民俗技藝相融合，通過產業集聚、產業聯動、技術創新等方式，引導農業生產、農產品加工與銷售、農村旅游和服務等有機融合，形成農業為基、特色為魂的農村特色產業，推動村莊產業向復合化、特色化、專業化、規模化轉型。

　　再次，村莊產業發展既要注重剛性內容的落實，也要留有彈性選擇的余地。一方面，要強調村莊產業發展不得侵犯損害村莊生態保護用地、永久基本農田和歷史文化遺產，要確保有污染、有損農業發展的產業騰退出去;另一方面，產業規劃要因地制宜、因人施策，可以根據各自然村的地形地貌、自然資源、產業基礎、村民需求等制定多樣化的產業發展類型、產業規模及布局、產業運作模式，以供村民村集體選擇。

　　最后，在產業規劃編制過程中需考慮其可實施性，將產業引導和布局充分落實到行動中去。有效的措施包括制訂“近期行動計劃”和“實施保障機制”。近期行動計劃需要根據既定的目標任務，綜合考慮財力、人力和村民的迫切需求，明確近期亟需落實的產業項目的內容、位置、規模、資金籌措、責任部門以及建設時序。實施保障機制則要求采取必要的手段，持續跟蹤、監督、評估產業項目的推進狀況，確保產業項目的實施朝著目標方向進行。

　　3.4 進行農村產業發展引導

　　在掌握村莊產業基礎、明晰產業發展目標和發展策略之后，需對村莊產業發展進行具體的規劃引導，主要包括主導產業選擇、產業項目策劃、產業空間布局三方面的工作。

　　村莊主導產業需依據上述產業發展基礎、發展目標和策略來確定，一般可以分為農業主導型、加工主導型、商旅主導型和混合發展型。農業主導型適用于村內農業資源、山林資源豐富、養殖條件良好的村莊，面向村民及周邊市場提供綠色農副產品，可采取村民合作社或企業承包的方式來擴大農業規模、提高村民收入。加工主導型針對有特色傳統手藝的村莊提出，其產業面向的客戶、運作模式和發展目標與農業主導型相似，但輸出產品主要為手工藝品、農產品加工和文創產品等。商旅主導型則需要村莊擁有良好的景觀資源、人文資源和交通條件，面向周邊城鎮游客、企業等提供度假觀光、餐飲民宿、會晤場所等服務，運作方式多樣，包括村民自主、集體合作、企業開發、政府主導等。混合發展型則適用于各方條件均滿足的村莊。

　　村莊產業項目策劃則是產業空間落地的重要工具，策劃項目應遵循適宜性、可行性、價值性原則，建立村莊產業發展項目清單，對規劃的產業項目進行包裝、推介，指明各產業項目的位置規模、運作模式、目標重點。

　　繼主導產業選擇和產業項目策劃之后，要進行村莊全域空間統籌，將產業發展需求進行空間落定。村莊產業空間布局應遵循區域協作、全域覆蓋、環境保護原則，統籌規劃第一、第三產業空間布局，合理確定農業生產區、農副產品加工區、旅游發展區等產業功能區的分布與規模，同時進行相關產業的項目布局。

　　結語
　　文章從國土空間規劃的特征分析入手，探索闡明了國土空間規劃對農村產業發展提出了摸清本底條件、保護與發展并重、剛性與彈性兼具的要求，從而指出新時期農村產業規劃從基礎分析-目標確定-策略制定-產業引導的四步走路徑。(作者：周鑫)

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國土空間規劃背景下怎么做好農村產業發展的規劃？