關(guān)于山東城鎮(zhèn)化發(fā)展階段的定位,省發(fā)展與改革委員會規(guī)劃處處長趙鋒的答案是,山東省新型城鎮(zhèn)化只能算是起步階段。“山東城鎮(zhèn)化水平只相當(dāng)于全國平均水平,為50%左右,排名全國第14位,與山東經(jīng)濟大省的地位不相稱。并且,我省城鎮(zhèn)人口包含的進城務(wù)工人員非常多,這部分人能占到城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)工人的60%。”
橫向比較來看,山東省城鎮(zhèn)化水平和有些沿海省份差距還很大。2012年,江蘇城鎮(zhèn)化率已達到63%。按照山東省提出的目標(biāo),到2015年全省城鎮(zhèn)化率達到56%,2020年才達到63%。
今天在濟南召開的“政銀企聯(lián)手支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)研討會”上,與會專家一致認(rèn)為,差距也是潛力。在當(dāng)下新一輪城鎮(zhèn)化的大潮中,山東如果能在配套制度與模式上走在全國前列,也完全有可能后來居上。這其中,快速實現(xiàn)城鎮(zhèn)化項目與資金的有效對接,尤為重要。
投融資需要新平臺接續(xù)活力
地方平臺主導(dǎo)、依托政府信用和債務(wù)增長的融資模式,有一個最突出的弊端,就是容易導(dǎo)致地方政府債臺高筑。現(xiàn)在中央已多次出臺措施限制地方融資平臺過度擴張。國開金融有限責(zé)任公司副總裁左坤認(rèn)為,這種政府主導(dǎo)的投融資模式還易造成城鎮(zhèn)化失去集聚優(yōu)勢。“地方政府缺乏區(qū)域開發(fā)運營市場化團隊和機制,也缺乏與城鎮(zhèn)發(fā)展相關(guān)的產(chǎn)業(yè)資源的整合能力,往往就把項目和資金分割執(zhí)行。”這會導(dǎo)致分散的開發(fā)主體各自為政,區(qū)域發(fā)展的進度和品質(zhì)很難得到有效把控。
國家開發(fā)銀行規(guī)劃局副局長胡東升也表示,新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需要產(chǎn)業(yè)和人口的集聚,應(yīng)按照一定的人口密度,比如1萬人/平方公里的標(biāo)準(zhǔn),調(diào)控城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地規(guī)模,提高土地產(chǎn)出強度和容積率門檻,在集聚產(chǎn)業(yè)的同時有效集聚人口。
國開行山東省分行相關(guān)人士告訴記者,去年該行共在全省發(fā)放城建貸款63億元,有力支持了山東推進城鎮(zhèn)化。但之前運作的項目過于分散,比如說水利項目、垃圾處理項目、公路項目等都是彼此割裂的,不符合現(xiàn)在新型城鎮(zhèn)化需要的集聚效應(yīng)。
省宏觀經(jīng)濟研究院黨委書記郭訓(xùn)成指出,在我省目前的“土地財政+政府融資平臺+政策性、商業(yè)性銀行打捆貸款”的組合模式中,在建設(shè)項目的策劃、資金運作的創(chuàng)新上還遠遠不夠,需要更加市場化運作的新平臺。比如,一些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),可以BT、BOT、PPP等融資方式組合一下,政府拿一點、銀行籌一點、企業(yè)出一點；有收費機制的項目,可以開啟證券化試點,把國開行這一中長期融資平臺的資金實現(xiàn)最大程度的放大效應(yīng)。
區(qū)域城鎮(zhèn)化
需要推出“打包”服務(wù)
去年4月啟動運營的北京小城鎮(zhèn)發(fā)展基金,作為國內(nèi)首只專注于小城鎮(zhèn)建設(shè)的股權(quán)投資基金,總規(guī)模100億元,首期25億元,該平臺涵蓋了北京周邊42個小城鎮(zhèn)的系統(tǒng)開發(fā)。這是國內(nèi)首次使用設(shè)立股權(quán)基金的方式,解決小城鎮(zhèn)建設(shè)的資金瓶頸問題。最近,作為上述基金平臺的發(fā)起方之一,國開金融有限責(zé)任公司正擬與山東高速集團合作,建立覆蓋山東的國開城投公司,作用類似于上述城鎮(zhèn)發(fā)展基金。據(jù)了解,這一平臺的最大好處是,把之前割據(jù)的項目集合起來,探討市場化運作模式,資金可直接投入到各具有潛力的小城鎮(zhèn),各級城市也可成立類似的分平臺,以最大限度撬動社會資源。左坤介紹,相較于傳統(tǒng)的融資平臺,其最主要特征是“封閉運行,不予不取”。所謂“封閉運行”,就是把政府想開發(fā)的城鎮(zhèn)區(qū)域的投入和產(chǎn)出封閉起來,由這個市場化平臺來承擔(dān)所有的投入,并分享所有收益。所謂“不予”,就是作為一個市場化的投融資平臺,不需要政府進行投資擔(dān)保,不是政府債務(wù),不會成為政府的包袱。而且政府作為股東,可以分享收益。所謂“不取”,就是政府把區(qū)域內(nèi)的特許經(jīng)營權(quán)授給平臺,由其負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)的基礎(chǔ)建設(shè)、民生建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等,用這種方式實現(xiàn)政府意圖。
這樣,地方政府不再單純靠土地收入,也不需承擔(dān)區(qū)域開發(fā)的巨額投入。與市場化主體一起,通過對區(qū)域進行事前的編制規(guī)劃、建設(shè),對城鎮(zhèn)化項目進行集中。這種“打包”花錢的方式,最大的好處是把產(chǎn)業(yè)鏈跨區(qū)域整合起來,這樣整合的好處不言而喻:成本低了,定位清晰了,風(fēng)格統(tǒng)一了。“我們希望和山東各級政府打造符合新形勢要求的、市場化運作的新平臺,這個平臺既不是傳統(tǒng)的政府性融資平臺,也不是完全獨立的商業(yè)機構(gòu),而是一個擁有良好的財務(wù)基礎(chǔ),服務(wù)于地方城市發(fā)展的綜合性服務(wù)平臺。”左坤說,光有土地是沒有用的,必須在跟城鎮(zhèn)功能相關(guān)的各細分領(lǐng)域里,把優(yōu)秀資源、好的模式植進去,這樣城鎮(zhèn)才會有活力。不少金融機構(gòu)紛紛表示,愿意支持新型城鎮(zhèn)化、參與新平臺建設(shè)。以國開行山東分行為例,該行今年將繼續(xù)大力支持城鎮(zhèn)化及配套建設(shè),貸款新增占比要高于50%,全年計劃發(fā)放80至100億元。
